Партнерство власти и бизнеса как инструмент региональной инвестиционной стратегии

DOI:

благоприятных условий для инвестирования социально-экономического развития территорий в целом. Выбор каждого конкретного направления реализации проектов ГЧП в преимущественной мере зависит не от уровня экономического развития страны и ее отдельных регионов, а от приоритетности стоящих задач перед ними хозяйственных и социальных задач. Сформировавше- еся к настоящему времени в мировой и отечественной практике многообразие видов и форм ГЧП превращает данный институт управления и финансовых взаимодействий в универсальный механизм для решения различных стратегических задач как национального, так и локального характера. Проекты ГЧП осуществляются в широком диапазоне сфер хозяйственной деятельности – от реализации социальных и инфраструктурных проектов общегосударственного и локального значения до разработки и практического внедрения инновационных производственных технологий, а также для формирования новых «точек роста».

Наиболее успешными европейскими примерами разнообразного применения проектов ГЧП являются такие страны, как Великобритания, Германия, Ирландия, Италия, Турция и Франция. По данным за 2015 г., количество соглашений ГЧП в Европе распределилось следующим образом: на долю Великобритании приходилось 15 завершенных в течение года проектов стоимостью 2,4 млрд евро; Франции – 5 (1,2 млрд евро); Нидерландов – 4 (0,9 млрд евро); Ирландии – 2 (0,6 млрд евро); Германии – 4 (0,5 млрд евро) [1].

В российских условиях использование практики ГЧП длительное время сталкивалось с существенными «факторами торможения». Они были связаны с устойчивым сохранением экономических (предпринимательских) структур, недостаточно ориентированных на использование принципов партнерства с отсутствием необходимо опыта разработки и реализации подобного рода проектов. Развитие практики сдерживалось факторами взаимного недоверия властей и представителей частного бизнеса. Сыграла свою негативную роль и длительная задержка с принятием единого федерального законодательства об основах ГЧП, а также нормативно-правовых документов, позволяющих встроить практику ГЧП в долговременные планы и стратегии развития российских регионов [3]. В результате реализация проектов ГЧП в стране носила «точечный» характер как в отраслевом разрезе (несколько видов добывающих производств и частично сфера ЖКХ), так и в пространственном разрезе (несколько регионов-лидеров при наличии значительного числа субъектов Федерации, где не было реализовано ни одного экономически значимого проекта ГЧП).

Принятие федерального закона о стратегическом планировании (далее – 172-й ФЗ) [9] означает не только качественное продвижение во всей системе государственного и муниципального уп- равления в стране и ее регионах. Закон формирует правовые и институциональные предпосылки и даже требования относительно существенного обновления всей системы экономических отношений, в которых так или иначе задействованы ресурсы публичной власти, а также институтов, реализующих эти ресурсы в целях устойчивого хозяйственного и социального развития территорий. К числу таких форм экономических отношений относится и практика ГЧП. Опираясь на прочный экономический, правовой и институциональный базис и действуя в рамках системы стратегического планирования на всех уровнях управления, практика ГЧП дает существенный эффект для обеих сторон партнерских отношений.

Для государства в лице субъекта Федерации это – относительная экономия бюджетных средств, выигрыш во времени при возведении общественно значимых объектов различного профиля, дополнительные инвестиционные ресурсы для модернизации экономики региона и др. Для частных предпринимателей – это расширение рынка сбыта товаров, работ и услуг; дополнительные объекты хозяйственной деятельности и прибыли; возможность привлечения и обучения новых кадров; выход из теневого сектора экономики; повышение качества корпоративного управления и стратегирования.

Формально для нового этапа использования практики ГЧП в российской экономике, сообразно актуальным задачам социально-экономического развития страны, в настоящее время есть вполне достаточные предпосылки. Они формируются, прежде всего, за счет поворота долговременной стратегии России к приоритетам восстановления реального сектора экономики, промышленного роста, инновационной модернизации и импортозамещения. Одновременно эти предпосылки создаются принятием федерального закона о государственно-частном и муниципальном партнерстве [7] (далее – 224-й ФЗ). Указанный закон не объемлет собой все действующие формы партнерских отношений власти и бизнеса. За его рамками остаются такие формы ГЧП, как концессии и соглашения о разделе продукции, которые ранее уже были отрегулированы целевыми федеральным законами. Это – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

Данный федеральный закон по ГЧП практически особо значим тем, что он более четко регулирует формы и условия тех партнерских отношений, где в качестве публичного партнера выступают федеральные, региональные и местные органы исполнительной власти. Кроме того, закон построен таким образом, что он не замыкается на отдельных, конкретных видах ГЧП, как бы открывая возможности для эволюции, обогащения всех видов партнерства с целью их постоянной нацеленности на приоритеты хозяйственного и социального развития страны и ее регионов. В своей содержательной части 224-й ФЗ опирается на обобщение опыта законодательного регулирования ГЧП и соответствующей правоприменительной хозяйственной практики на региональном уровне (всего на данный момент принято уже более 60 законов субъектов Федерации о ГЧП).

Столь активная работа субъектов Федерации в этом направлении связана с тем, что кризисная ситуация в российской экономике в наибольшей мере сказалась именно на ее региональном звене. Это обусловило существенное сокращение объема и доли инвестиционных затрат в бюджетах субъектов Федерации, что, соответственно, не могло не привести к замедлению развития их хозяйственных, инфраструктурных и социальных комплексов. Наиболее эффективным средством поддержания инвестиционной активности в регионах России в этих условиях является использование практики ГЧП, основанной на комбинировании средств как федерального, так и региональных бюджетов, средств различных «институтов развития» в тесной координации со всеми иными направлениями по улучшению инвестиционного климата на данной территории.

Однако, что особенно четко заметно на субфедеральном уровне партнерских отношений, принятие 224-го ФЗ пока так и не дало мощного импульса к расширению сферы применения этой формы экономических отношений, в том числе и с точки зрения ее имплементации в формирующуюся систему стратегического планирования. Конечно, сыграло свою роль названное выше усиление кризисных процессов в российской экономике и особенно в ее инвестиционном секторе. Последовательное сокращение инвестиций в основной капитал в российской экономике в 2014– 2016 гг. привело к их общему снижению почти на 15 %. В отраслях обрабатывающей промышленности это падение оказалось еще более значительным. Недоинвестирование российской экономики ведет к неуклонному повышению степени износа основных фондов, которая на рубеже

2014–2015 гг. приблизилась к 50 % (49,4 % в 2014 г.) и, соответственно, к утрате конкурентоспособности продукции российских предприятий. Сказанное заставляет регионы ориентироваться сегодня не только на формальное расширение рамок использования отношений ГЧП, но и на их максимальный инвестиционный эффект, причем, прежде всего, с акцентом на реализацию проектов ГЧП в промышленном секторе их экономики.

Не только участвовать, но и управлять. Сообразно современным требованиям к практике ГЧП, государство – как на федеральном, так и на региональном уровне – должно не только устанавливать правовые рамки для реализации проектов ГЧП и не только участвовать в этих проектах своими ресурсами (экономическими, институциональными, информационными и др.). Государство должно активно управлять этим процессом на всех его стадиях.

Что значит в настоящее время управлять системой отношений ГЧП? Конечно, такое управление, прежде всего, включает в себя названное выше нормативно-правовое регулирование и экономическое обеспечение проектов ГЧП – как в виде их текущего финансирования, так и в виде создания неких резервных фондов, обеспечивающих бесперебойность реализации данных проектов в условиях трудностей и ограничений для бюджетов всех уровней. Но, прежде всего, управлять практикой ГЧП – значит во все большей мере переориентировать эту практику от более простых задач компенсации нехватки бюджетных средств и/или преодоления просчетов, свойственных системе публичного управления, на решение ключевых задач модернизации экономики и социальной сферы российских регионов.

Таким образом, для превращения ГЧП в мощный рычаг инновационной модернизации российской экономики и ее региональных звеньев важное значение имеет формирование экономических, правовых и институциональных механизмов, ориентирующих эти отношения на приоритетные для государства и общества сферы экономической деятельности. Еще совсем недавно приоритетной для развития практики ГЧП считалась инфраструктурная база экономики, в частности группа отраслей ЖКХ. Значительные ниши для использования различных форм ГЧП остаются здесь и сегодня. Однако к настоящему времени таким приоритетом все более обозначается реальный, в частности промышленный сектор национальной экономики, его модернизация и дальнейшее развитие на инновационной основе.

Казалось бы, этот вопрос должен решаться достаточно просто: государство вправе выделять свои ресурсы (финансовые, имущественные и иные) в первую очередь для тех проектов ГЧП, которые локализуются в приоритетных для него видах экономической деятельности и равным образом – в пределах приоритетных для опережающего развития территорий страны. Но на деле все складывается много сложнее, поскольку всякое ГЧП – это «улица с двусторонним движением». Другими словами, понимаемая государством приоритетная отраслевая и территориальная локализация проектов ГЧП должна в равной мере соответствовать и интересам частных инвесторов. Целенаправленное воздействие на эти интересы и составляет собой сегодня основную задачу совершенствования управления развитием практики ГЧП.

Подобное воздействие на интересы и конкретные решения частных партнеров в системе ГЧП в настоящее время осуществляется через различные каналы. Наиболее значимыми в данном случае выступают процедуры отбора и утверждения проектов, поддерживаемых федеральными институтами развития (Инвестиционный фонд РФ, Российский фонд прямых инвестиций, Внешэкономбанк, Фонд развития промышленности и др.). Однако эти институты преимущественно «работают» только с наиболее крупными проектами, которые далеко не исчерпывают собой все «поле» потенциального применения практики ГЧП, особенно на региональном уровне [5].

С целью «покрытия» всех потенциальных «ниш» использования практики ГЧП, в том числе в приоритетных отраслях региональной экономики, субъекты Федерации должны создавать свои системы управления этой практикой, включая как экономические, так и правовые и институциональные механизмы такого управления. В этой связи наиболее важным направлением совершенствования управления в сфере отношений ГЧП является переход к их стратегированию в рамках становления единой вертикали стратегического планирования в стране и ее регионах. Перспективы использования практики ГЧП должны найти отражение во всей системе документов стратегического планирования субъектов Федерации (гл. 8 172-го ФЗ) и, прежде всего, в их инвестиционных стратегиях.

Такие стратегии в отношении практики ГЧП в регионе реализуют три основные функции. Во-первых, они формируют важную для частных партнеров долговременную картину наиболее значимых направлений и даже отдельных наибо- лее важных проектов, реализация которых в перспективе предполагается с использованием практики ГЧП. Во-вторых, эти стратегии обеспечивают увязку мер по привлечению частных инвестиций в экономику региона на условиях ГЧП с общей системой действий по улучшению инвестиционного климата в данном регионе. В-третьих, именно стратегия в ее бюджетном компоненте должна содержать в себе ряд институтов, гарантирующих исполнение обязательств субъекта Федерации как публичного партнера по соглашениям ГЧП. Таким образом, частные инвесторы – потенциальные участники проектов ГЧП – должны видеть в региональных стратегиях не только общие ориентиры и параметры социально-экономического развития регионов, но и конкретные ниши и условия реализации проектов ГЧП на всю стратегируемую перспективу [6].

Однако до настоящего времени многие региональные инвестиционные стратегии не актуализированы в степени, позволяющей говорить о переносе акцентов практики ГЧП на решение приоритетных задач модернизации экономики регионов. Так, на инвестиционном портале Волгоградской области [2] есть информация о ряде реализуемых в регионе проектов ГЧП в таких сферах, как ЖКХ, твердые бытовые отходы, здравоохранение, транспортная инфраструктура и видеофиксация – всего 8 проектов. При этом в Инвестиционной стратегии области (раздел 3.10) [4] в качестве приоритетных на среднесрочную перспективу оказываются следующие сферы экономики региона: ЖКХ, транспорт, здравоохранение и информационные технологии. При всей важности использования практики ГЧП в указанных сферах нельзя не видеть, что они не могут исчерпывающе решить проблему модернизации экономики региона, прежде всего, на основе восстановления ее промышленного потенциала.

Это особенно значимо, поскольку в отечественной практике уже реально апробированы те механизмы ГЧП, которые нацелены именно на решение задач реиндустриализации, повышения конкурентоспособности отечественной промышленной продукции и, соответственно, импортоза-мещения. Например, одним из таких видов партнерства, дающих существенный инвестиционный эффект в промышленности, являются так называемые «специальные инвестиционные контракты» (СПИК). СПИК были введены в экономические отношения в стране Федеральным законом «О промышленной политике в Российской Федерации» [8]. Выделяются три задачи СПИК:

создание или модернизация промышленного производства, внедрение наилучших конкурентоспособных технологий и видов продукции, освоение производства промышленной продукции, не имеющей аналогов в Российской Федерации. Оператором по заключению СПИК выступает такой федеральный институт развития, как Фонд развития промышленности. СПИК – это соглашение между инвестором и Российской Федерацией или ее субъектом, в котором фиксируются обязательства инвестора, прежде всего, освоить производство определенного вида промышленной продукции в предусмотренный соглашением срок. Фиксируются также обязательства Российской Федерации и/или ее субъекта как публичных партнеров, а именно – гарантировать стабильность налоговых и регуляторных условий реализации проекта и предоставить частному партнеру поддержку в виде налогового стимулирования и/или приоритетного доступа к системе закупок для государственных нужд.

Сказанное позволяет заключить, что более активное продвижение проектов ГЧП как инструмента промышленной политики российских регионов требует совершенствования практики управления этими проектами по следующим направлениям. Во-первых, отражение данной ориентации проектов ГЧП в инвестиционных стратегиях субъектов Федерации при согласовании с общей системой мер по повышению инвестиционной привлекательности экономики региона.

Во-вторых, утверждение реиндустриализации и модернизации промышленности как приоритета деятельности региональных институтов развития, при этом финансовые институты регионального развития (как особые публичные партнеры) должны получить соответствующую ресурсную базу. В-третьих, субъектам Федерации должны быть адресованы налогово-бюджетные стимулы для реализации промышленно-ориентированных проектов ГЧП. В частности, было бы целесообразно бы оставлять субъектам Федерации все налоговые доходы, генерируемые за счет реализации подобных проектов ГЧП, до истечения срока соответствующего соглашения.

Весьма перспективным нам представляется еще более глубокий подход к реформированию налоговых взаимодействий, имеющих место в реализации проектов ГЧП на всех уровнях управления. Это возможно в виде выделения в налоговом законодательстве проектов ГЧП (с определенными требованиями и ограничениями) как особого случая налогообложения, например, в виде включения данного вида проектов (как это действует в отношении соглашений о разделе продукции) в понятие «специальных налоговых режимов». Создание действенных инвестиционных стимулов для частных партнеров в рамках проектов ГЧП возможно также по аналогии со льготами, которые ныне предоставлены (для 15 субъектов Федерации Восточной Сибири и Дальнего Востока России) в отношении такого объекта налогообложения, как «региональные инвестиционные проекты» (гл. 3.3 Налогового кодекса РФ). В любом варианте критерием отбора стимулирующих налоговых инструментов для проектов ГЧП в регионах России должен быть баланс финансовых интересов частного и публичного партнеров, а также нацеленность льгот на растущую инвестиционную нагрузку этих проектов в реальном секторе российской экономики.