Пенсионная реформа: надежды и действительность

На протяжении последних лет пенсионная система России находится в состоянии постоянного реформирования. С первого января 2015 г. вступили в действие положения и нормы новой пенсионной реформы. В то же время осуществляется ряд мер в соответствии со Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации [Распоряжение Правительства РФ 2012 №2524-р, 1, Ст. 8029]. В частности, определяются меры по гармонизации взаимодействия солидарнораспределительной и накопительной пенсионных систем, по повышению эффективности пенсионного обеспечения граждан России, продолжается работа по совершенствованию организационноправовой формы негосударственных пенсионных фондов (которая ведется с 2013 г.), комплексному преобразованию системы досрочных пенсий и установлению нового механизма формирования и реализации социальных прав застрахованных лиц, работающих на рабочих местах с особыми условиями труда и на отдельных видах работ. И, наконец, разрабатываются правовые основы создания и функционирования корпоративных пенсионных программ, что в условиях непростой финансовой обстановки реализовать будет весьма сложно.

Основные параметры пенсионной системы и уровень пенсионного обеспечения

При рассмотрении возможности достижения целей новой пенсионной реформы принципиальное значение имеет объективная оценка уровня пенсионного обеспечения и финансового состояния действующей системы обязательного пенсионного страхования. Соответствующие данные приведены ниже.

Приведенные данные в таблице 1 характеризуют материальную обеспеченность пенсионеров РФ накануне введения в действие реформы 2015 г. И прежде всего они говорят о ее низком уровне. В первую очередь это относится к пенсионерам по старости, составляющим 90% всех пенсионеров РФ. Коэффициент замещения средней трудовой пенсией утраченного заработка (средней номинальной заработной платы) оставался в 2014 г. на уровне ниже 40%, а средний размер трудовой пенсии составил 1,73 ПМП, что также ниже определенного Стратегией.

Минимальный уровень материального обеспечения неработающих пенсионеров с учетом социальной доплаты к пенсии обеспечивается на уровне прожиточного минимума пенсионера, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Динамика соотношения трудовой пенсии и ПМП отражена в таблице 2.

Как видно из данных таблицы 2, просматривается определенная положительная тенденция, но при этом прожиточный минимум, как и минимальная потребительская корзина, фактически устанавливают грань физического выживания человека, рассчитаны на его простое физическое воспроизводство (стандарт минимального уровня потребления) [Ермаков, Хмелевская, 2014, 2]. По- этому при определении ориентиров развития пенсионной системы надо исходить не из прожиточного минимума, а из показателей более высокого уровня жизни человека. Например, «восстановительный потребительский бюджет» [Щербаков, 2010, 3, с. 55], «социально приемлемый потребительский бюджет» [Бобков, 2012. №3(15), 4, с. 171], ниже среднего, но достаточно высок, чтобы обеспечивать расширенное воспроизводство существования человека (по расчетам специалистов, он должен составлять 2,5–3 ПМП). Именно такое соотношение установлено и в Стратегии. Для оценки реального уровня пенсионного обеспечения граждан принципиальное значение имеет учет их дифференциации по соотношению среднестатистического дохода и стоимостной оценки потребительской корзины (см. табл. 3).

В соответствии с данными табл. 3, пенсионеры, получающие среднюю трудовую пенсию, относятся к малообеспеченным слоям населения.

Важную роль в сохранении уровня пенсионного обеспечения играет индексация получаемых пенсий. Ее назначением, как известно, является компенсация обесценения пенсий в результате инфляции (роста цен). В 2014 г. трудовые пенсии были проиндексированы на 8,2%, в 2015 г. — на 11,4%. В результате средний размер трудовой пенсии в первом полугодии 2015 г. составил 12,4 тыс. руб.

С 2015 г. индексация пенсий осуществляется через индексацию стоимости пенсионного балла (на 01.01.2015 страховых его стоимость составляет 64,1 руб.).

Таблица 1

Основные параметры современной пенсионной системы России

№ п.п	Показатель	2014 г.
1	Численность получателей пенсий (млн человек), в том числе:	41,3
2	Численность получателей трудовой пенсии (млн человек)	38,8
3	Численность получателей пенсии по государственному пенсионному обеспечению (млн человек)	3,4
4	Численность получателей социальной пенсии (млн человек)	3
5	Средний размер трудовой пенсии (тыс. руб.)	11,15
6	Средний размер трудовой пенсии по старости (тыс. руб.)	11,57
7	Средний размер социальной пенсии (тыс. руб.)	7,56
8	Расходы на выплату трудовых пенсий, % ВВП	7,0
9	Расходы бюджета Пенсионного фонда, % ВВП	9,9
10	Расходы бюджета Пенсионного фонда, трлн руб.	7,61
11	Коэффициент замещения (соотношение средней номинальной заработной платы и среднего размера трудовой пенсии), %	33,8
12	Прожиточный минимум пенсионера (ПМП) на 2014 г. в месяц, тыс. руб.	6,35
13	Соотношение средней пенсии и прожиточного уровня пенсионера (ПМП), раз	1,73

Таблица 2

Соотношения трудовой пенсии и прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации в 2008–2014 гг.

Показатель	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Соотношение трудовой пенсии и ПМП, %	125,3	154,4	165,4	173,4	164,5	163,6	173,2

Источник: Информация Пенсионного фонда РФ.

Таблица 3

Категории населения в зависимости от соотношения среднедушевых денежных доходов и стоимости минимальной потребительской корзины (МПК) [5]

Категория	Соотношение среднедушевого дохода и МПК
1. Порог нищеты	Менее 0,5 МПК
2. Уровень бедности	0,5–1,0 МПК
3. Малообеспеченные	Более 1,0 МПК, но не менее среднего значения по стране
4. Обеспеченные	2,0–7,0 МПК
5. Состоятельные	Более 7,0 МПК
6. Богатые	С доходом, превышающим среднедушевой доход в 10 и более раз

В соответствии с новым законодательством стоимость одного пенсионного коэффициента ежегодно увеличивается и устанавливается:

◼ на 01.02 — исходя из роста потребительских цен за прошедший год;

◼ на 01.04 — по формуле:

СПКi = (ОбССi + ТрФБ)/∑СПКi, где: СПКi — стоимость одного пенсионного коэффициента соответствующего года (руб.); ОбССi — объем поступлений от страховых взносов на выплату страховых пенсий (руб.); ТрФБ — трансферты из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату страховых пенсий, учитываемые для расчета СПКi (руб.); ∑СПКi — сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов получателей страховых пенсий, учитываемых для расчета СПКi.

Возможно и другое принципиальное изменение. В Государственную думу Российской Федерации внесен проект федерального закона [Проект Федерального закона № 674075-6,6], которым предлагается изменить порядок индексации страховых пенсий, а именно «привязать» уровень индексации пенсий к годовому индексу повышения средней заработной платы в стране. При этом если средств ПФР окажется недостаточно, то авторы законопроекта предполагают покрывать данную недоимку за счет средств федерального бюджета.

Одно из направлений реформирования пенсионной системы касается страховых пенсий, которые будут рассчитываться по новой формуле в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» [ФЗ РФ, 2013, № 400-ФЗ, 7]. Трудовая пенсия трансформируется в два вида пенсий: страховую и накопительную. Для расчета страховой пенсии по новым правилам впервые вводится понятие «индивидуальный пенсионный коэффициент» (пенсионный балл), которым оценивается каждый год трудовой деятельности гражданина и который исчисляется с учетом суммы уплачен- ных страховых взносов, продолжительности страхового стажа и возраста выхода на пенсию. Чтобы получить право на назначение страховой пенсии по старости, необходимо иметь 30 и более пенсионных баллов, однако, эта норма в полной мере начнет действовать с 2025 г., а в 2015 г. достаточно иметь всего 6,6 балла. Минимальный стаж для получения права на пенсию по старости постепенно, начиная с 2015 г., будет увеличиваться с 5 до 15 лет.

О недостатках расчета страховой пенсии по новой формуле неоднократно писали отечественные специалисты в этой области [Васильев, 2014, №11; Ермаков, Хмелевская; Соловьев, 2013. № 10, с. 55–60; Сочнева, 2014. №1, 8, с. 52–56 и др]. Однако самое главное здесь, на наш взгляд, то, что новая пенсионная формула не решает важнейшей задачи, которая была поставлена в «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации», а именно — повышение уровня жизни пенсионеров, в частности обеспечение среднего размера трудовой пенсии по старости не менее 2,5–3 прожиточных минимума пенсионера. Так, согласно данным Федеральной службы государственной статистики, средняя заработная плата в конце 2014 г. составляла 32 499 руб. [Росстат, 9]. Если произвести расчет по новой пенсионной формуле, то пенсия при 30-летнем стаже женщины 1997 г. рождения, исходя из названной заработной платы, составит 14 162,12 руб. (фиксированная выплата — 3935 руб.; стоимость 1 пенсионного коэффициента — 64,10 руб.). Прожиточный минимум пенсионера (ПМП) на III квартал 2014 г. был установлен в размере 6656 руб. [Постановление Правительства РФ, 2014, № 1321, 10]. Таким образом, пенсия по старости составит 2,12 (ПМП), что меньше запланированного показателя.

Рассмотрим и такой аспект: решает ли новая пенсионная формула проблему более позднего выхода на пенсию. Если в ближайшее время не произойдет повышения пенсионного возраста, то можно было бы, по задумке реформаторов пенсионной системы, простимулировать более поздний выход на пенсию граждан. «Новая пенсионная формула подталкивает пенсионеров к продолжению трудовой деятельности даже по достижении пенсионного возраста, чтобы через несколько лет получать пенсию побольше» [Васильев, 2014, № 11, 11]. В таблице 4 представлена динамика увеличения размера пенсии при более позднем выходе на пенсию от 1 до 10 лет (при размере пенсии, рассчитанной при 30-летнем стаже со средней заработной платой 32 500 руб.).

Из таблицы видно, что по новой пенсионной формуле значительное повышение размера пенсии

Таблица 4

Соотношение размера пенсии и количества лет после выхода на пенсию

Количество лет необращения за трудовой пенсией после наступления пенсионного возраста	Размер пенсии руб.	Увеличение пенсии
		в руб.	в % (в скобках к предыдущему году)
1 год	15 098,38	936,26	6,61%
2 года	16 168,39	2006,27	14,16% (+7,55%)
3 года	17 364,28	3202,16	22,6% (+8,44%)
4 года	18 701,8	4539,68	32,06% (+9,46)
5 лет	20 180,93	6018,81	42,5% (+10,44%)
6 лет	22 006,23	7844,11	53,39% (+10,89%)
7 лет	24 012,5	9850,38	69,55% (+16,16%)
8 лет	26 239,09	12 076,97	85,28% (+12,73%)
9 лет	28 851,19	14 689,07	103,72% (+18,44%)
10 лет	32 029,78	17 867,66	126,17% (+22,45%)

наблюдается после 7 лет необращения за трудовой пенсией по старости, затем наступает спад до 12,73%, а затем — вновь повышение на почти 6%. Такое стимулирование эффективно и с точки зрения общей суммы пенсионных выплат (например, нахождения на пенсии в течении 20 лет: 55– 75 лет). При названном размере пенсии, если выход на пенсию будет произведен в соответствии с пенсионным возрастом (55 лет), то общая сумма пенсионных выплат составит за 20 лет 3 398 908,8 руб. Если выход на пенсию произойдет в возрасте 65 лет, то за оставшиеся до 10 лет годы сумма пенсионных выплат составит 3 843 573,6 руб., т.е. почти на 450 тыс. больше, чем при первом варианте. Иное дело, что при практическом введении этой формулы не все граждане психологически готовы откладывать пенсионные выплаты на достаточно длительный срок (у большинства российских граждан, как показывают социологические исследования, короткий горизонт планирования). Кроме того, данное положение противоречит и ротации кадров. Многие руководители и владельцы компаний не заинтересованы принимать на работу лиц пенсионного возраста. И чтобы изменить ситуацию, необходимы дополнительные меры, поощряющие работодателей принимать на работу лиц пенсионного возраста (в частности, налоговые льготы и прочие меры стимулирования).

В соответствии с новым законодательством накопительная часть трудовой пенсии выделяется в самостоятельный вид пенсии — накопительную пенсию. Ее размер определяется исходя из средств пенсионных накоплений, учтенных в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица или на пенсионном счете накопительной пенсии, а также ожидаемого периода выплаты пенсии (до 2016 года такой период устанавливается продолжительностью 19 лет — 228 месяцев).

Кроме того, граждане 1967 г. рождения и моложе могут выбрать вариант формирования пенсионных прав: либо формировать страховую и накопительную пенсии, либо выбрать формирование только страховой пенсии. При этом данный выбор будет напрямую влиять на количество пенсионных баллов, которое гражданин может набрать за год. При первом варианте, если выбирается формирование страховой и накопительной пенсий, таких баллов будет 6,25. Если гражданин формирует только страховую пенсию, то максимальное количество баллов, которое он может заработать за год, — 10. Однако в 2015 г. независимо от выбора варианта пенсионного обеспечения у всех граждан формируются пенсионные права только на страховую пенсию, исходя из всей суммы — 22% — начисленных страховых взносов, что связано с замораживанием пенсионных накоплений.

Что касается выплаты средств пенсионных накоплений, то к настоящему времени за такой выплатой уже обратились почти 5 млн человек. Большинство из них (4,3 млн) обратились о выплате пенсионных накоплений в виде единовременной выплаты, что обусловлено невысоким размером средств пенсионных накоплений на их «пенсионных» счетах. Средний размер установленной единовременной выплаты составляет 9,4 тыс. руб., срочной выплаты — 832 руб., накопительной части — 693 руб. [12].

В целом можно констатировать, что развитие накопительного компонента в пенсионной системе в рамках ОПС позволяет увеличить размер пенсии минимум на 30%. В частности, достаточно выбрать вариант в пенсионном калькуляторе «формирование накопительной и страховой пенсий», чтобы убедиться в этом. Так, при средней заработной плате (в 2014 г.), указанной ранее, но с условием формирования страховой и накопительной пенсий (при тарифе 6% на накопительную пенсию) размер пенсии составит 14 162,12 руб., а при формировании только страховой пенсии ее величина составит 10 427,99 руб. Все это говорит о том, что обязательное накопительное пенсионное страхование располагает немалым потенциалом для повышения уровня пенсионного обеспечения граждан. А если принять во внимание возможности накопительной пенсионной системы по формированию инвестиционных ресурсов, что предполагает, например, что в 2015 г. сумма инвестированных пенсионных накоплений может составить 3,5 трлн руб., то становится понятно, почему после острых дискуссий о судьбе накопительных пенсий Правительство РФ приняло решение о восстановлении с 2016 г. деятельности накопительной пенсионной системы. Но при этом следует помнить, что в современном варианте сосуществование двух этих систем в одной модели таит в себе множество противоречий. Поэтому сохранение в обязательном варианте и накопительной пенсии, и страховой требует серьезных изменений пенсионной модели с целью гармонизации этих двух систем.

В этом направлении уже ведется работа по совершенствованию пенсионной системы. Так, новым пенсионным законодательством, связанным с развитием обязательного накопительного пенсионного страхования, негосударственным пенсионным фондам было предоставлено право страховщика, наряду с этим правом у ПФР. Тем самым была разрушена монополия ПФР, что может привести к повышению уровня конкуренции. В этой связи осуществляется реорганизация НПФ и проводится массовая кампания по переводу накопительных взносов граждан в НПФ.

В качестве положительного момента развития накопительного компонента в системе обязательного пенсионного страхования можно выделить гарантирование прав застрахованных лиц. С 2015 г. создан Фонд гарантирования пенсионных накоплений, который должен обеспечить их сохранность при недостаточности средств пенсионных накоплений при наступлении гарантийного случая. В связи с этим на НПФ возлагаются обязанности по уплате взносов в Фонд гарантирования пенсионных накоплений (минимальная годовая ставка гарантийных взносов в Фонд составляет 0,0125% стоимости пенсионных накоплений и по решению Банка России может быть увеличена до 0,025%; размер Фонда не должен составлять более 1% стоимости всех пенсионных накоплений), а сами фонды, претендующие на вступление в эту систему, должны отвечать определенным требованиям (например, соответствовать нормативам достаточности собственных средств) [Положение, 2014, № 417-П, 13].

Однако сами ставки гарантийных взносов, как и предельно допустимый размер гарантийного фонда, довольно невелики, что, с одной стороны, положительно, так как такие взносы не обременительны для клиентов НПФ и не приведут к существенному увеличению издержек накопительной пенсионной системы, но с другой — они явно недостаточны для покрытия убытков в случае системного кризиса, хотя позволяют покрыть убытки от несистематических рисков [Мельников, 2014. № 8, 14. с. 47–53]. Кроме того, по новому законодательству, договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений должен содержать индикатор финансового рынка, применяемый для определения эффективности управления пенсионными накоплениями, который утверждается в соответствии с методикой, определенной Банком России [ФЗ РФ, 2013, № 410-ФЗ, 15].

Значительно повышается и роль специализированного депозитария. Новый механизм контроля предусматривает необходимость получения согласия спецдепозитария (подписание платежного документа, в соответствии с которым банку или иной кредитной организации фондом или УК дается распоряжение о перечислении денежных средств) на совершение по распоряжению НПФ и управляющих компаний операций с денежными средствами, ценными бумагами (за исключением совершения сделок с ценными бумагами на организованных торгах) и иным имуществом, составляющим пенсионные резервы и пенсионные накопления. Вместе с тем, как представляется, в настоящее время не решена одна из важнейших проблем функционирования накопительной пенсии (неважно, в рамках обязательного или добровольного пенсионного страхования), а именно — увеличение доходности инвестирования/ размещения пенсионных средств, что не позволяет рассчитывать на высокую норму замещения трудовых доходов накопительной пенсией. Несмотря на то, что в среднем по частным управляющим компаниям, работающим по договорам с ПФР, доходность за последние пять лет составляла 5,2% годовых, в среднем по НПФ — 2,2% годовых, разброс результатов по всем УК и НПФ, участвующим в пенсионной системе, достаточно велик.

Одна из проблем, которую надлежало решить в процессе реформирования пенсионной системы, — повышение ее сбалансированности, устойчивости (отсутствие или минимизация дефицита ПФР в течение всего страхового периода). Вместе с тем новая пенсионная формула, а также иные намечаемые мероприятия в рамках проводимой пенсионной реформы, не раскрывают этот аспект проблемы. Новая пенсионная формула — это просто новая модель расчета пенсии, но не более того. По-прежнему на поддержание пенсионной системы из федерального бюджета тратятся весьма значительные финансовые средства. Так, согласно Федеральному закону от 01.12.2014 «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» [ФЗ РФ, 2014 № 384-ФЗ, 16], 20,8% всех расходов федерального бюджета потрачено в 2015 г. на пенсионное обеспечение (2 570 114 710,6 тыс. руб.).

При этом, по словам председателя правления Пенсионного фонда Российской Федерации А.В. Дроздова [17], 25% трудоспособного населения (в Северо-Кавказском федеральном округе эта цифра составляет 46,2%, а в Центральном — 15,1%) не уплачивают страховые взносы в ПФР (количество застрахованных лиц из числа трудоспособного населения старше 16 лет и не достигших общего пенсионного возраста составляло на первый квартал 2014 г. 88,5 млн человек, из них на лицевых счетах 22,6 млн чел. отсутствовала информация о начислении страховых взносов, причем из этого количества были исключены те категории, за которые взносы платиться не должны) [18]. В эти 22,6 млн входят неофициальные безработные, работники теневого сектора, домохозяйки. Если хотя бы треть этих граждан начала легально работать и за них стали бы поступать страховые взносы, то это увеличило бы доходы ПФР на 300 млрд руб. (Отметим, что продление моратория на формирование накопительной пенсии в 2015 г. дает увеличение доходов ПФР на 307,4 млрд руб.).

Между тем актуарные расчеты показывают, что при сохранении тарифа страхового взноса на уровне 22% + 10% сверх границы базы для начисления страховых взносов (предельный фонд оплаты труда, с которого уплачиваются страховые взносы в систему обязательного пенсионного страхования, в 2015 г. проиндексирован и составил 711 тыс. руб.) и законодательных норм формирования и исчисления пенсии потребность в средствах федерального бюджета на финансирование трудовых пенсий составит в ближайшие годы 2,4% ВВП [Соловьев, Курманов, 2013, № 3, 19. с. 2–5]. Объем поступлений страховых взносов, например, в 2015 г. составит 69% от необходимых расходов на выплату страховой пенсии (расходы на выплату страховой пенсии запланированы в сумме 5,650 трлн руб., при этом объем поступления страховых взносов составит 3,904 трлн руб.).

Как представляется, для повышения сбалансированности пенсионной системы необходим ряд мер: важно разграничить страховые и нестраховые выплаты (с четким указанием источников финан- сирования); вывести из страховой системы нестраховые институциональные подсистемы (например, досрочные механизмы формирования пенсионных прав, льготные выплаты отдельным категориям граждан); пересмотреть существующий страховой тариф на обязательное пенсионное страхование с учетом актуарной оценки пенсионной системы; сформировать механизмы профессиональных пенсий; провести актуарные расчеты предельной величины заработной платы, с которой должны взиматься страховые взносы в систему обязательного пенсионного страхования (полагаем, что установленный максимальный порог страхуемой оплаты труда в размере 135% от средней заработной платы очень низкий); рассчитывать объем пенсионных обязательств, как по системе в целом, так и по ее отдельным составляющим (например, применительно к конкретным категориям нынешних и будущих получателей пенсий). Сбалансированность пенсионной системы зависит не только от реформирования ее внутренних механизмов. Требуется широкий комплекс мер по увеличению численности занятых в экономике страны, росту заработной платы, борьбе с теневой занятостью. Нельзя реформировать пенсионную систему без реформирования социально-экономических отношений вообще. Но самое главное — ориентиром пенсионной реформы должно стать само застрахованное лицо, и цели реформы следует трактовать, исходя из задач обеспечения ему достойной пенсии [Ермаков, Хмелевская, 20].

Существует целый ряд проблем, которые требуют незамедлительного обсуждения и решения: ◼ в обозримом будущем (между 2020 и 2025 гг.) остро возникнет проблема соотношения численности пенсионеров и работников, в указанный период число пенсионеров и работников сравняется;

◼ не решена проблема устойчивого развития пенсионной системы (сегодня баланс пенсионной системы достигается за счет снижения соотношения пенсии и зарплаты);

◼ введение новой пенсионной формулы не решает проблемы повышения жизненного уровня пенсионеров, цель введения новой формулы — исчисление размера трудовой пенсии исходя из количественной оценки пенсионных прав, сформированных за весь трудовой период застрахованного лица;

◼ требуется создание профессиональных пенсионных систем;

◼ требуется тщательная проработка и решение проблемы накопительной пенсии. Без профессиональных пенсионных систем и развития накопительной пенсии возможность сбалансиро- ванности пенсионной системы ставится под сомнение. Однако для решения проблемы накопительной системы требуются развитые финансовые рынки, доверие к финансовым институтам и пр. Поэтому совершенствование накопительной пенсионной системы требует улучшения работы всей системы финансовых рынков.

Все сказанное выше позволяет сделать вывод, что проведение новых пенсионных реформ неизбежно.