Пенсионная система в Великобритании (историко-правовой аспект)

В Великобритании пенсионная система характеризуется преобладанием уровня государственного пенсионного страхования – National Insurance. Издавна, на рубеже ХIХ-ХХ столетий, когда английские либералы и новая партия лейбористов предлагали принять меры социальной защиты, законодатели имели в виду, что обеспечение в старости в значительной мере зависит от собственных усилий (и индивидуальных накоплений) работников, ограничительно планируя пенсионные схемы и размеры пособий. Такой подход соответствовал принципам либеральной, с ограниченным государственным вмешательством, экономики. Одним из последствий этого было раннее (по сравнению с Германией и Францией) появление планов частного пенсионного страхования.

В британской системе выделяется программа государственного пенсионного страхования (National Insurance), где пенсии в размере, соответствующем сумме внесенных за период участия размерам страховых взносов, выплачиваются всем гражданам в соответствии с установленными критериями. Это требования по стажу, по регулярности уплаты страхового налога. Однако принципы солидарности поколений и контрибутивного перераспределения [1], утвердившиеся в Германии и ряде других стран, в Великобритании не являются стержневой основой пенсионной системы. Во-первых, пенсионный фонд (National Insurance Fund) формируется в значительной части из общих поступлений в бюджет (general revenues). Во-вторых, размеры пенсий (базовой пенсии) устанавливает правительство в соответствии с финансовыми возможностями и по минимуму (ориентируясь на прожиточный минимум) с тем, чтобы потенциальные получатели искали дополнительные гарантии, в том числе в системе частного пенсионного страхования.

Исторически пенсии в Британии появились в начале ХХ в. Особое значение имели Акт о Пенсиях для престарелых 1908 г., в котором парламентарии одобрили предложения комиссии во главе с премьер-министром Д. Ллойд-Джорджем о выплате пенсий с 70-летнего возраста из государственных доходов. Они отказывались от основной идеи, реализованной до того в Германии, а позже, частично и в США – от создания пенсионного фонда, функционирующего на основе предварительных взносов и независимо от бюджета. Это предопределило формирование более высокой степени универсализма и «целостности» пенсионной системы, с одной стороны, и финансирования по «остаточному принципу», а, точнее, исходя из имеющихся ресур- сов, с другой стороны. Касаясь страхового налога (в рамках государственного страхования с 1911 г. налог взимался не только для пенсионных выплат, но и для пособий по безработице и по производственному травматизму) следует отметить отказ законодателя от принципа прогрессивного налогообложения на социальные нужды. Налог взимался по плоской шкале, что предопределило развитие тенденции финансирования пенсий по минимуму [2]. По закону 1908 г. по всей стране при Советах графств создавались комитеты по выплате пенсий. Уровень охвата (около 500 тыс. получателей) и размер пенсий были недостаточными. В английской литературе отмечается, что основные и дополнительные законодательные ограничения [3] (для постоянно меняющих место работы, ведущих антиобщественный образ жизни, проживающих в местах общественного призрения и т.п.), имели две основные цели. Во-первых, поощрить работников к собственным усилиям и, возможно, к участию в системе частного страхования; во-вторых, смягчить недовольство рабочих и их желание участвовать в забастовочной борьбе; не случайно дополнительные ограничения права на пенсию в духе знаменитых «законов о бедных» получили определение «поведенческий тест» («test for good character»).

Изменения в пенсионном законодательстве в 1920–1930-х гг. носили паллиативный характер, не привели к существенному расширению системы и увеличению охвата. В этот период наблюдаются явно недостаточные, не обеспечивавшие прожиточного минимума и являвшиеся причиной социальных бедствий пенсии, неудовлетворительный охват различных категорий трудящихся. Такие проявления усугубились вследствие недостатка средств фонда национального страхования и размера пенсий в годы участия во Второй мировой войне. Правительство и парламент Британии пришли к необходимости изменения системы и принятия нового плана социальной помощи.

В декабре 1942 г. был опубликован доклад комиссии под председательством лорда Бевериджа «Social Insurance and Allied Services» [4]. Еще до одобрения положений доклада парламентом по инициативе коалиционного правительства военного времени в соответствии с положениями так называемых «белых книг» были приняты меры по осуществлению выплат. В 1946 г. в законе «National Insurance Act» английские пенсионеры были обеспечены гарантиями государственной поддержки, помимо помощи матерям и детям, безработным и некоторым другим категориям населения.

Все принятые программы должны были действовать по единой схеме и финансироваться по единым стандартам. Общий фонд (National Insurance Fund), включающий планы пенсионных выплат, борьбы с безработицей и с 1948 г. здравоохранения, формировался тремя субъектами – работниками, предпринимателями и правительством из общих доходов (general revenues) в равных долях, по одной трети поступающих средств. Важен консенсус об общенациональном характере социальной политики. Не менее важно, что соответствующие предложения были легитимированы парламентом, приняты в виде парламентских актов и одобрены всеми основными политическими силами. Принятые законы имели не просто чрезвычайный характер, но и обусловливались новыми принципами, названными впервые именно в Британии принципами «государства благосостояния» (Welfare State) [5].

По мнению комиссии Бевериджа, принятие общенациональной системы, функционирующей с использованием предварительных вкладов, позволило бы сократить вынужденные расходы на помощь беднейшим слоям населения. Политики имели в виду расходы на социальные цели по программам государственной благотворительности. Эти программы, предназначались для граждан пенсионного возраста, не имевших права на получение пенсии по National Insurance. Такие программы действовали и ранее, находясь под управлением местных властей. В 1948 г. соответствующие программы в законе 1948 г. Assistance Act были централизованы, а в определенном смысле и национализированы (в отличие от США, где они оставались в ведении местных органов власти), усилиями лейбористского правительства.

Действия английского правительства шли в русле кейнсианской теории поощрения покупательского спроса. В свою очередь такой подход подкреплялся опытом социальнопенсионного регулирования 1900–1930-х гг., согласием основных политических сил, в том числе части консерваторов, о создании централизованной системы социальной помощи [6, p. 165].

Итак, в первой половине ХХ столетия английский законодатель отчетливо подтвердил и обозначил решающую роль государства в формировании пенсионной системы. Английская система имела всеохватывающий и универсальный характер [7, p. 163]. В отличие от США, где в годы войны проявилась тенденция свертывания законодательной деятельности в социальной сфере (активность там проявляла в основном исполнительная власть), в Великобритании обстановка характеризовалась открытым публичным обсуждением социальных проблем и общественным согласием [8, p. 37].

В 1950–1960-х гг. пенсионная система Великобритании подразделяется на базовые государственные пенсии, пенсии по линии государственных программ вспомоществования и негосударственные пенсии.

Основной задачей в эти, относительно благополучные (с точки зрения темпов экономического роста, позволявших обеспечивать рост бюджетных расходов) годы была задача повышения уровня пенсий для работников, получавших среднюю и высокую зарплату. С этой целью помимо базовой пенсии, были учреждены пенсии, увязываемые через повышенные отчисления с уровнем заработной платы и в целом названные Дополнительными пенсионными выплатами (Additional Pensions). Широкую известность получил один из вариантов такой пенсии – «пенсии, зависящие от заработной платы и соответствующих отчислений» (State-Earning Pension Related Scheme - SERPS). Схема по закону 1975 г. была введена с 1978 г., и обеспечивала пожилым людям выплаты в интервале между прожиточным минимумом и средней заработной платой.

К началу 1980-х гг. пенсионная система Великобритании содержала основополагающий государственный и вторичный, неразвитый негосударственный компоненты [9]. Но основа системы – базовая пенсия, призванная гарантировать пенсионерам прожиточный минимум, и дополнительные пенсии [10], прежде всего пенсионная схема SERPS. Во взаимодействии и соотношении именно этих компонентов (уровней) скрывалось специфическое для британской системы противоречие. С одной стороны, схема SERPS, была попыткой внедрения и укрепления частноправового элемента в государственной системе. С другой стороны, сохранение базовой пенсионной программы, основанной на уравнительном перераспределении, именно в английской правовой системе не позволяет говорить о праве на пенсию как легитимном праве [11, p. 41].

Государство до правления М. Тэтчер не уделяло внимания поддержке негосударственного уровня пенсионного обеспечения [12]. Структурные проблемы наряду с известными, характерными для других развитых стран, факторами («старение» населения и дефицит пенсионного фонда) стали причинами пенсионной реформы. Содержание реформы в этой стране требует дополнительного анализа.

Ссылки и примечания:

• 1.    Это означает, что пенсии престарелым выплачиваются из средств государственных пенсионных фондов, формируемых работающими (еще не вышедшими на пенсию), уплачивающими взносы в пенсионные системы гражданами (обмен между поколениями). См. подробнее: Social law and Policy. In an Evjlving Europian Union / Ed. by J. Shaw. Portland, Oregon: Hurt Publishing, 2002.

• 2.    Comparing Welfare State / Ed. By A. Cochrane, J. Clarke and Sh. Gewirtz. London: Sage, 2001.

• 3.    Pensions in the United Kingdom. URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Pension_provision_in_the_United_Kingdom (дата обращения: 2013.05.06).

• 4.    Comparing Welfare State.

• 5.    В противовес названию «warfare state», принятым в фашистской Германии определением экономической модели мобилизационного типа, включающей элементы огосударствления социальной сферы. Об отличиях британской и американской модели огосударствления и социальной политики см. подробнее: Skocpol Th. Social Policy in United States / Princeton, N.J., 1995. Успех британских социальных программ многие авторы объясняют экстренной, в соответствии с планом Маршалла, экономической поддержкой Великобритании со стороны США.

• 6.    Ihori T., Tachibanaki T. Social security reform in advanced countries: Evaluating pension finance London. New York, 2002. 7. Hughes G, Stewart J. Reforming pensions in Europe: evolution of pension financing and sources of retirement income.

• 8.    Comparing Welfare State.

• 9.    Уровень страхования старости на предприятиях и индивидуальные пенсионные планы (и те и другие на добровольной основе).

• 10.    Иногда «дополнительными» ошибочно именуют пенсии по линии вспомоществования, не играющие существенной роли в пенсионной системе Великобритании.

• 11.    Comparing Welfare State / Ed. By A. Cochrane, J. Clarke and Sh. Gewirtz. London: Sage, 2001.

• 12.    Clark T., Emmerson C. The Tax and Benefit System and the Decision to Invest in a Stakeholder Pension. London. Institute for Fiscal Studies Briefing, 2002. Note 28.

Edward Elgar Publishing. 2004.