Периодическая отчётность в системе всемирного наследия: история возникновения механизма

Периодическая отчётность (ПО) представляет собой один из двух механизмов мониторинга внутри системы Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.). Обязательным для всех государств-участников Конвенции является предоставление периодических отчётов об имплементации её положений и о состоянии объектов всемирного наследия на территориях этих государств в Центр всемирного наследия (ЦВН). Такой международный отчётный мониторинг реализуется, в большинстве случаев, в дополнение к имеющимся национальным и локальным системам мониторинга.

В отличие от процедуры Реактивного мониторинга, которая запускается в отношении определённых объектов в случае наличия для них серьёзных угроз в настоящем и будущем1, процедура

ПО имеет плановый и регулярный характер2. Другой отличительной чертой является то, что ПО фокусируется не только на состоянии сохранности самих объектов, но и на реализации положений Конвенции на территориях государств-участников. Наконец, ПО — это процедура, полностью проводящаяся самими государствами, в отличие от Реактивного мониторинга, в котором также принимают участие консультативные органы ЮНЕСКО — Международный совет по сохранению памятников и достопримечательных мест (ИКОМОС) и Международный союз охраны природы (МСОП).

Процедура ПО реализуется циклично и последовательно в соответствии с географическим региональным делением ЮНЕСКО3, 4. Начиная с Третьего цикла ПО реализуется полностью в электронном онлайн-формате. Поскольку в основе данного механизма лежит самостоятельный мониторинг, то заполняют отчёты непосредственно сами государства. От лица государства действует назначенный Национальный координатор, а от лица объекта всемирного наследия — представитель управляющей им организации5.

Прохождение регионом очередного цикла ПО состоит из пяти этапов6. В ходе первого этапа Национальные координаторы и управляющие объектами всемирного наследия заполняют он-лайн-вопросники в личных кабинетах на сайте ЦВН. Второй этап заключается в подаче готовых отчётов в ЦВН и формировании Регионального отчёта. С опорой на Региональный отчёт и семи- нар с представителями государств составляется Региональный план действий, который определяет приоритетные и стратегические для региона направления работы в контексте имплементации Конвенции. В рамках третьего и четвёртого этапов Региональный отчёт и Региональный план действий рассматриваются Комитетом всемирного наследия (КВН) в ходе его ежегодной сессии. Финальный пятый этап состоит из непосредственного осуществлениям государствами-участниками и управляющими объектами рекомендаций, закреплённых в Региональном отчёте и Региональном плане действий. Также наступает Период анализа, необходимый для внесения корректировок в сам механизм ПО.

Таким образом, ПО обладает важностью одновременно для ряда заинтересованных сторон из разных уровней системы всемирного наследия. ЦВН на основании информации, собранной по завершении очередного цикла, получает общую картину имплементации Конвенции в географических регионах и конкретных странах, разрабатывает региональные планы действий и корректирует механизм отчётности для следующего цикла. В теории ЦВН также на основании собранных сведений может составить и общее видение имплементации Конвенции в мире, однако пока на практике это не было реализовано.

Результаты отчётного цикла для каждого из регионов позволяют увидеть региональные картины в моменте и наблюдать общие тренды в области всемирного наследия. Прохождение регионом цикла ПО является возможностью для построения новых и улучшения существующих связей между управляющими объектами и Национальными координаторами как внутри одного государства, так и в контексте региона. Благодаря подобным коммуникациям ПО представляет собой и возможность для обмена опытом и наращивания потенциала на индивидуальном и институциональном уровнях.

Для государств и управляющих объектами ПО также является важным механизмом само-оценивания7. Предоставляя в ЦВН информацию об имплементации Конвенции в целом и о состоянии сохранности объектов всемирного насле-

дия и управлении ими в частности, государства и управляющие также выявляют и для самих себя имеющиеся сильные и слабые места в данных вопросах. С опорой на это государства на их соответствующих территориях могут предпринимать дальнейшие шаги в сфере всемирного наследия, такие как разработка национальных программ или корректировка законодательной базы, а управляющие объектами могут разрабатывать стратегии минимизации негативных и максимизации положительных аспектов в вопросах сохранения конкретных объектов и управления ими.

Принимая во внимание немногочисленность академических исследований процедуры ПО в мире в целом8, 9, 10, и в России в частности, авторы статьи фокусируются на появлении и развитии данного механизма с целью предоставления исторического контекста для последующих исследований этого вопроса.

История появления механизма ПО

Разработка и первичная имплементация механизма ПО

Завершающийся в 2024 г. Третий цикл ПО является относительно новым механизмом мониторинга в области всемирного наследия. Несмотря на то, что на государства-участников Конвенции накладывается обязанность представлять доклады Генеральной конференции ЮНЕСКО «… о законодательных и регламентирующих положениях и о других мерах, принятых ими в целях выполнения … Конвенции, а также сведения об опыте, накопленном ими в этой области»11, на протяжении первых десятков лет с момента вступления в силу Конвенции единой, постоянно действующей и де- тально проработанной процедуры для подачи таких докладов не существовало.

Начиная с 1983 г., консультативные органы — МСОП и ИКОМОС — стали подготавливать по запросу КВН ad-hoc отчёты о состоянии сохранности отдельных объектов12. Так постепенно оформлялась система мониторинга и отчётности в отношении объектов всемирного наследия, для которых были обнаружены потенциальные угрозы или которые были уже внесены в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой13.

Вместе с тем в 1986 г., на 10-й сессии14 КВН указал на необходимость разработки более всеобъемлющей и систематической процедуры мониторинга и отчётности, которая стала бы неотъемлемой частью системы всемирного наследия, а также утвердил создание рабочей группы по данному вопросу15. Результатом работы группы стала представленная на 11-й сессии16 КВН в 1987 г. экспериментальная система, предусматривающая предварительное направление в адрес государств бумажных вопросников и их последующее самостоятельное заполнение17. Однако впоследствии она была оценена как малоэффективная, и в 1990 г. отправка вопросников была приостановлена18.

Принимая во внимание, что с каждым годом число новых объектов всемирного наследия увеличивалось, а методов систематического сбора и предоставления информации об актуальном состоянии сохранности объектов по-прежнему не было разработано19, одной из Стратегических целей для имплементации Конвенции, принятых в 1992 г. на 16-й сессии КВН20, стало «[о]су-ществление более систематического мониторинга объектов всемирного наследия»21. Затем в 1994 г. на 18-й сессии КВН22 была принята «общая основа для мониторинга и отчетности»23, разработанная ЦВН с опорой на множественные дискуссии и консультации с государствами-участниками, а также на ряд существовавших эффективных региональных и национальных программ по систематическому мониторингу объектов всемирного наследия24.

В следующем году, в ходе 10-й сессии Генеральной ассамблеи государств-участников Кон-венции25 и в ходе 19-й сессии КВН26 имели место значительные дебаты относительно разработки механизма для систематических мониторинга и отчётности27. Одними из ключевых моментов этой дискуссии были вопросы о том, должна ли введенная в будущем система отчётности со стороны государств-участников быть обязательной или по желанию, а также о легитимности предоставления отчётов в адрес КВН, а не Генеральной конференции ЮНЕСКО, как то предусматривает

Статья 29 Конвенции28. Принятая в ходе этого обсуждения на Генеральной ассамблее резолюция отразила все имевшиеся позиции и закрепила намерение продолжить дискуссию о систематической отчётности на следующей ассамблее29.

В 1997 г. на 11-й Генеральной ассамблее30 государств-участников Конвенции и на 29-й Генеральной конференции ЮНЕСКО31 вновь обсуждалась разработка механизма периодической отчётности32. Основываясь на подготовленном КВН рабочем документе и имевших место новых дискуссиях, принятая на этот раз на Генеральной ассамблее резолюция подытожила многолетние дебаты и поставила в них окончательную точку33. Так, во-первых, в резолюции было закреплено, что предоставление государствами-участниками систематических отчётов соответствует положениям Конвенции. Во-вторых, периодическое предоставление отчётов, будучи частью мониторинга и управления объектом, является обязанностью государств-участников. Наконец, текст резолюции предлагал Генеральной конференции передать КВН ответственность принимать периодические отчёты, подготавливаемые странами. Принятая резолюция Генеральной конференции ЮНЕСКО запросила «Комитет всемирного наследия определить периодичность, форму,характериобъёмпериодическойотчетнос-ти …, а также изучать эти отчёты и реагировать на них, соблюдая принцип государственного суверенитета»34.

В том же году, на 21-й сессии КВН35 запрос Генеральной конференции ЮНЕСКО был принят к изучению36. В ходе сессии КВН изучил предложенные ЦВН подходы для реализации данной резолюции37. По результатам изучения рабочего документа и состоявшейся дискуссии КВН принял решение рассмотреть на его следующей сессии совместное предложение Секретариата ЦВН и консультативных органов о формате периодической отчётности38. В принятом решении КВН также напомнил о «важности периодической отчётности как механизма обмена информацией и опытом между государствами-участниками»39, поддержал региональный подход «как средство содействия региональному сотрудничеству и выявления конкретных потребностей»40 и подчеркнул, что процесс периодической отчётности должен быть «практичным и простым с должным учётом специфических характеристик различных типов объектов культурного и природного наследия»41. В соответствии с решением КВН главным фокусом внимания при разработке механизма отчётности должны были стать «сохранение ценностей объекта всемирного наследия и определение показателей для его измерения»42.

В 1998 г., в ходе 22-й сессии43 КВН принял решение, утвердившее механизм реализации ПО и приглашающее государства-участников Конвенции проходить данную процедуру каждые шесть лет в соответствии с региональным раз- делением44, 45, 46. На 22-й сессии КВН также постановил, что для каждого из регионов стратегии прохождения ПО «должны отвечать конкретным характеристикам регионов и способствовать координации и синхронизации между государствами-участниками, особенно в случае трансграничных объектов»47. Примечательно, что для региона Европа и Северная Америка было предусмотрено раздельное прохождение отчётности48, что подразумевало не только раздельную обработку заполненных вопросников, но и разработку отдельных планов действий.

Несмотря на то, что стратегии для проведения ПО были разработаны отдельно для каждого из регионов, все они предусматривали по окончании заполнения вопросников составление на основании их анализа регионального отчёта для последующего рассмотрения и утверждения КВН и распространения среди соответствующих го-сударств-участников49, 50. Также стоит отметить, что все составленные региональные отчёты в том числе содержали и рекомендации для будущих действий, сформулированные с учётом выявлен- ных проблемных моментов для каждого из реги-онов51, 52, 53, 54, 55, 56. В основу вопросника лёг принятый на этой же 22-й сессии формат57 — разбивка анкеты на два раздела, где Раздел I фокусируется на имплементации Конвенции в границах государства-участника и заполняется Национальным координатором, а Раздел II направлен на предоставление информации о состоянии сохранности объекта, управления им и заполняется его соответствующим управляющим. Заполнение вопросников осуществлялось в бумажном виде всеми государствами-участниками за исключением европейских стран58, которые первыми в 2004 г. воспользовались электронным форматом отчётности, разработанным годом ранее59.

Таким образом Первый цикл ПО прошёл с 1998 по 2006 гг. В нём приняли участие 146 госу-дарств-участников60. В соответствии с решением КВН участие приняли те объекты, которые находились в Списке всемирного наследия не менее восьми лет до момента прохождения отчётности в их регионе61. Всего было заполнено 496 вопросников об объектах62.

Подготовка и проведение Второго цикла ПО

В 2004 г. на 7-й экстраординарной сессии КВН63 было принято решение приостановить начало следующего цикла отчётности64. По завершении Первого цикла был собран большой объём информации, полученной непосредственно из заполненных вопросников и в ходе встреч с Национальными координаторами в 2005–2006 гг.65 Одними из ключевых, вызывающих затруднения как со стороны заполнения отчётности, так и со стороны интерпретации и анализа ответов стали связанные с вопросником аспекты. Во-первых, государства-участники отмечали сложность и повторяемость формулировок66. Во-вторых, были зафиксированы множественные случаи утраты институциональной памяти, когда в ходе заполнения вопросника представители государств-участников не могли обнару- жить более ранние релевантные документы, такие как номинационное досье, а следовательно, не могли произвести сопоставление текущего состояния их объектов с изначальными данны-ми67. Наконец, несмотря на то, что общий формат опросника был единым для всех регионов, по мере прохождения ПО от региона к региону в вопросник вносились корректировки, что впоследствии сделало затруднительным проведение кросс-регионального анализа68.

В 2006 г. на 30-й сессии69 КВН принял решение отложить проведение следующего цикла отчётности до 2008 г. и одобрил Техническое задание для Года анализа ПО70. В рамках этого задания среди прочего были определены следующие направления работы: проанализировать результаты Первого цикла, разработать форму и формат отчётности (в том числе проработать упрощение вопросника), обеспечить взаимосвязанность с Отчётами о состоянии сохранности, номинационными документами и Ретроспективной инвентаризацией71, 72. Также стоит отметить, что по результатам Первого цикла ПО КВН запросил государства-участников разработать планы управления для тех объектов всемирного наследия, у которых их нет73.

Поскольку в соответствии с обновлённым в 2005 г. Руководством разработанная Формулировка Выдающейся универсальной ценности (ВУЦ) объекта стала одним из ключевых элементов номинационного досье для внесения объекта в Список всемирного наследия, КВН в 2007 г., на 31-й сессии74 призвал государства-участников разработать и направить все недостающие формулировки до начала следующего отчётного цик-ла75, 76, 77. КВН также запросил ЦВН продолжить программу Ретроспективной инвентаризации для последующего создания предзаполненных вопро-сников78. В 2008 г. на 32-й сессии79 КВН одобрил обновлённую версию вопросника80, скорректированную среди прочего на основании результатов предварительного тестирования в начале 2008 г. среди 18 государств-участников81, и принял решение о старте Второго цикла ПО, реализуемой на этот раз для всех государств-участников в электронном формате82.

За прошедшее время с момента старта Первого цикла ПО количество объектов всемирного наследия возросло: в 1998 г. в списке был 581

объект, а к 2008 г. их стало 87883. Более того, в отличие от Первого цикла проходить процедуру ПО во Втором цикле должны были все объекты, включённые в Список всемирного наследия к моменту начала отчётности в их соответствующем регионе84. Процедура прохождения отчётности, следовательно, потребовала вложения ещё больших ресурсов как со стороны государств-участников, так и со стороны ЦВН и консультативных органов85.

Подготовка и проведение Третьего цикла ПО По завершении Второго цикла, КВН в 2015 г.

на 39-й сессии86 принял решение о приостановке следующего цикла для проведения в течение двух лет Периода размышления над ПО87 и о создании Рабочей экспертной группы по ПО88. Также в ходе сессии был рассмотрен Региональный отчёт для европейского региона и принят Рамочный план действий Второго цикла для Европы — План действий Хельсинки89.

Целью Периода размышления стали рационализация и уточнение процедуры подачи отчётности с точки зрения содержания вопросников, общего процесса и технических аспектов для последующего совершенствования пред- стоящих циклов90. Также была проведена ревизия отсутствующей информации по объектам, запросы которой могли бы быть реализованы в рамках ПО. Так, несмотря на прежде озвученные КВН запросы к государствам-участникам разработать недостающие картографические материалы в рамках Ретроспективной инвентаризации, Ретроспективные формулировки ВУЦ и документы управления объектами, по завершении Первого и Второго циклов ПО у многих объектов эти элементы по-прежнему отсутствовали. Рабочая экспертная группа по ПО также отметила, что качество предоставленной государствами информации в ответах на соответствующий вопрос из Второго цикла об атрибутах объектов сильно варьировало91. В этой связи экспертная группа, предложив в качестве одной из основных целей Третьего цикла получить чётко определённые атрибуты для всех объектов и улучшить их понимание управляющими этими объектами92, интегрировала в обновлённый вопросник подход к сохранению объектов и их ВУЦ, основанный на атрибутах.

Во второй половине 2015 г. был проведён в онлайн-формате Обзорный анализ ПО, в котором приняли участие 75 государств-участников. В этот период анализа также было проведено предварительное тестирование обновлённого вопросника (апрель 2017 г.), в котором приняли участие более 100 Национальных координаторов и управляющих объектами93.

Внесённые в соответствии с результатами Периода размышления обновления в вопросник придали ему более широкий охват, нежели исключительно фокусирование на имплементации Конвенции на национальном и местном уров-нях94. Обновлённый вопросник стал учитывать многие существующие стратегии в области всемирного наследия (например, Стратегия по наращиванию потенциала в области всемирного наследия) и рекомендации в области наследия (например, Рекомендация ЮНЕСКО об исторических городских ландшафтах), стал включать в себя синергию с другими международными конвенциями (например, Гаагская конвенция о защите культурных ценностей в случае вооружённого конфликта (1954)) и программами (например, Программа «Глобальные геопарки ЮНЕСКО»). Вопросник также был синхронизирован с другими основными механизмами системы всемирного наследия, а именно с Отчётами о состоянии сохранности и Начальными «upstream» процессами.

В 2017 г. на 41-й сессии95 КВН одобрил обновлённый вопросник и принял решение о старте Третьего цикла в 2018 г.96 К началу этого цикла экспертной группой был также разработан ряд информационных и обучающих материалов, доступных в электронном виде, для всех заинтересованных сторон: от Национальных координаторов до представителей управляющих объектами всемирного наследия организаций97. Таким образом, Третий цикл ПО начался осенью 2018 г., а закончился в середине 2024 г.

Благодаря множественным улучшениям, таким как обновлённая user-friendly платформа для заполнения вопросника, обучающие материалы на разных языках и для различных аудиторий, инкорпорированная в механизм отчётности система индикаторов, позволяющая отслеживать прогресс и связи с другими инструментами,

Третий цикл отчётности обещал быть проведённым беспрепятственно. Однако можно также отметить и сложности, которые возникли за этот период. Так, количество объектов в Списке всемирного наследия продолжило ускоренно расти: к 2018 г. в Списке числилось уже 1 092, а к 2022 г. — 1 15498. Прохождение Третьего цикла в мире в целом и в Азиатско- Тихоокеанском регионе и регионе Арабских государств в частности сопровождалось началом пандемии COVID-19. Но несмотря на то, что непосредственное рассмотрение их региональных отчётов КВН было отложено, общий период прохождения отчётности был сохранен.

Заключение

Внутри системы всемирного наследия механизм ПО применяется чуть более 25 лет. Несмотря на имевшие место при разработке самой процедуры споры относительно его надобности и корректности с точки зрения текста Конвен-ции99, ПО завершила уже свой Третий цикл летом 2024 г. За время с начала появления идеи о создании инструмента систематического мониторинга, прозвучавшей впервые в 1986 г.100, к Третьему циклу, начавшемуся в 2018 г., количество объектов в Списке всемирного наследия увеличилось с 244 до 1 092101, т.е. увеличилось более чем в 4 раза. Можно предположить, что если в конце 1980-х гг. у кого-то и были сомнения относительно институционализированной международной системы мониторинга, то с тем количеством объектов всемирного наследия по состоянию на сегодняшний день надобность такого механизма внутри системы всемирного наследия выглядит более чем обоснованной. С одной стороны, это позволяет ЦВН и КВН быть более осведомлёнными в отношении реализации положений Конвенции и состояния сохранности объектов всемирного наследия в границах территорий государств-участников. С другой стороны, количество объектов растёт и у каждого отдельного государства-участника, которое также на национальном уровне нуждается в своевременной и единообразной информации относительно имплементации Конвенции и состояния объектов.

Этот эволюционирующий механизм мониторинга с каждым новым циклом как вбирает в себя лучшие практики из предыдущего опыта, так и отказывается от неэффективных и неудобных. Например, процедура заполнения вопросников и их подачи стала полностью электронной, для её прохождения был разработан набор вспомогательных материалов и инструментов для управляющих объектами всемирного наследия, интерфейс личного кабинета ответственного за заполнение стал эргономичным, а в сам онлайн-вопросник были инкорпорированы подсказки и предзаполненные данные. Также стоит отметить, что в первоначальном замысле систематического мониторинга доминировала идея о необходимой контекстуальности вопросников: они должны были быть индивидуализированы в соответствии с характеристиками региона. Ко Второму циклу от этой идеи отказались в пользу получения возможности кросс-культурного анализа данных. Таким образом, ПО стала тем самым механизмом, позволяющим отслеживать тенденции в защите и сохранении объектов и управлении ими.