Перспективы политико-правового регулирования лоббистской деятельности в России

В ажность такой политической категории, как лоббизм, в современном мире очевидна. Сегодня этот политический институт получил широкую государственную и общественную поддержку и стал основным элементом представления интересов бизнеса и общества в органах государственной власти.

Лоббизм – это естественное явление для любого государства. Там, где есть власть, всегда будут находиться люди, которые захотят использовать ее в личных целях и любыми способами воспользоваться ею. Для того чтобы власть не была использована во вред, институт лоббизма внесли в жесткие рамки закона. Если этого не предпринять, то лоббизм может скрыться в тени и стать невидимым для государства, а в некоторых случаях – слиться с коррупцией.

Что же такое лоббизм? Лоббизмом называется многоплановое взаимодействие (участие) граждан, групп граждан, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им (или их доверителям)

единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и (или) для постоянного отстаивания своих интересов (или интересов доверителей).

Если в стране сильное правительство, то вся стратегия и тактика лоббистской деятельности направлены на правительство. Если сильны партии, то именно партии становятся мишенью и целью интриг групп давления. Если в стране большую роль играет общественное мнение, то вся игра строится на манипуляции такими понятиями, как «справедливость», «правосудие» и др. [Чащихин 2012: 269].

Российское общество ввиду недостаточной информированности представляет институт лоббизма скорее как «западное зло», целью которого является узаконивание коррупции, абсолютная монополизация капитала имущих и полнейшее отстранение рядового гражданина от участия в делах государства. Российское государство и политическая элита пока не видят позитивной роли лоббизма, фактически пока не интегрируя институт лоббизма в систему государственного и муниципального управления.

К примеру, в СССР существовала практика индивидуальных писем И.В. Сталину, на которые он по своему желанию отвечал; действовал институт селькоров и рабкоров при редакциях центральных, краевых, областных, городских газет и журналов; действовала практика отделов по работе с письмами трудящихся в министерствах и ведомствах, существовали строгие правила работы с такими письмами. Естественно, не все всегда действовало, если действовало вообще, но попытки неорганизованного воздействия на власть были [Чащихин 2012: 264].

Вплоть до эпохи перестройки лоббизм имел дело с высшими органами власти СССР. Во времена перестройки лоббизм стал обретать теневой (кулуарный) характер, а в некоторых случаях – даже криминальный. С 1993 г. по сегодняшний день было сделано 5 попыток принятия закона о легализации лоббизма. Абсолютно все попытки не увенчались успехом и были отклонены еще на первых слушаниях. Эксперты приводят различные объяснения подобной реакции: 1) несовершенство самого проекта закона; 2) отсутствие «лоббиста, который пролоббировал бы принятие такого закона»; 3) незрелость (неготовность) общества и государства к принятию такого закона. Автор полностью поддерживает позицию о «незрелости» власти.

21 декабря 2012 г. в ходе заседания Совета по противодействию коррупции президент России поручил Минэкономразвитию организовать совместно с Минюстом общественное обсуждение по формированию института лоббизма. После данного мероприятия на вопросы журналистов отвечал руководитель администрации президента РФ С.Б. Иванов. В ходе своего выступления он сказал: «Лоббизм и коррупция – это совершенно разные вещи. Вы знаете, что в Соединенных Штатах Америки профессиональный лоббизм процветает, но он цивилизованный. У нас до сих пор лоббизм и взятка очень близко ассоциируются. К сожалению, это так. Мы уже подошли вплотную к тому, чтобы создать свой национальный институт лоббизма»1.

3 декабря 2015 г. президент России обратился к Федеральному Собранию с ежегодным посланием. Одним из основных вопросов, поднятых в послании, был вопрос укрепления доверия между властью и бизнесом. «Считаю свободу предпринимательства важнейшим экономическим и общественно значимым вопросом. Именно вот этим – свободой предпринимательства, расширением этой свободы предпринимательства – мы должны ответить на все ограничения, кото- рые нам пытаются создать», – точно отметил президент России, показывая, что именно бизнес является основной движущей силой любого сильного государства. Помимо этого он подчеркнул, что правительство совместно с Агентством стратегических инициатив, ведущими деловыми объединениями должно продолжить системную работу по улучшению условий ведения бизнеса, постоянно отслеживать правоприменение на местах1.

Представленные выше примеры показывают, что высшее руководство страны проблему формирования цивилизованного лоббизма видит и готово работать в этом направлении.

В нашей стране косвенно имеется нормативно-правовая основа лоббистской деятельности – Конституция РФ (ст. 30 – право граждан на объединение для защиты своих интересов; ст. 32 – право на участие в управлении делами государства). Помимо этого, косвенно вопросы лоббизма рассматриваются в федеральных законах «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях».

В России и сейчас функционируют общественные организации, представляющие интересы бизнеса перед государством. К ним можно отнести советы при Президенте РФ, Общественную палату РФ, РСПП, ТПП, коллегии при министерствах, временные экспертные комиссии и т.д. Деятельность целого ряда подобных институтов носит по большей части неформальный характер, их решения являются рекомендательными и далеко не всегда учитываются властью.

В отсутствии легального и одновременно легитимного механизма лоббирования групп интересов автор видит одну из основных причин низкой эффективности таких организаций. Лоббистская деятельность носит хаотичный, не регулируемый характер. В этих условиях конкурентными преимуществами обладают крупные фирмы, имеющие большие финансовые ресурсы и вытекающие из этого хорошие связи в органах власти. В качестве примера приведем письмо председателя правления ПАО «Газпром» А.Б. Миллера В.В. Путину, в котором он просит повлиять на Минфин, чтобы тот внес поправки в Налоговый кодекс РФ, признающие преимущество рыночных сделок с участием самого Газпрома2.

В то же время отдельные граждане, группы граждан и целый ряд общественных организаций не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда они затрагивают их экономические, социальные, нравственные интересы, безопасность.

Отсутствие отрегулированной законом возможности открытого лоббирования своих интересов со стороны крупного бизнеса, общественных групп приводит к тому, что большое распространение получают противозаконные методы теневого лоббирования, такие как коррупция. Между тем строить свои взаимоотношения с властью на гласной, цивилизованной основе, безусловно, предпочтут многие предпринимательские структуры. Помимо этого, законодательно отрегулированное правовое поле лоббизма обеспечит цивилизованное продвижение не только интересов бизнеса, но и общественных интересов граждан. Граждане получат равные с представителями бизнеса права на отстаивание своих собственных прав в законном порядке.

Цивилизованный лоббизм позволит снабдить органы государственной власти информацией о реальных проблемах бизнеса и общества. Институт лоббизма станет маркером, с помощью которого государство увидит реальный отклик на свои действия.

В последние годы проблематика правового регулирования лоббизма активно обсуждалась в нашей стране. Проводились научные семинары, слушания, круглые столы, конференции. На Московском экономическом форуме-2016 проблемам лоббизма была отведена отдельная секция: «Цивилизованный лоббизм: эффективное взаимодействие власти и общества». В ходе форума эксперты обсуждали механизмы эффективного и цивилизованного лоббизма, вероятность и содержание законодательного регулирования процессов лоббирова-ния1.

Постепенно легитимируется лоббистская деятельность, поскольку организации уже не скрывают ее, а активно представляют. Это можно проследить на сайте некоммерческой организации Greenpeace . Сторонники «зеленых» активно лоббируют собственные интересы. Очень интересным стало успешное лоббирование в Законодательном собрании Ленинградской области запрета строительства завода на полигоне «Красный Бор»² или успешное лоббирование изменений в Правилах противопожарного режима в Российской Федерации, где «зеленые» добились запрета на бесконтрольное выжигание травы³.

Подводя итог, отметим, что в современной России имеются практически все элементы для цивилизованного лоббизма. Это готовность органов власти, активное внесение проектов нормативно-правовых актов, широкое обсуждение общественности, а также положительные примеры лоббистской деятельности. Оценивая перспективы нормативно-правового регулирования лоббистской деятельности, можно отметить, что общество и государство движутся по пути узаконивания лоббистской деятельности. Все необходимые для этого условия, полагаем, уже имеются. Необходим комплексный подход к подготовке отечественной политической системы к легализации и легитимации данного закона.