Перспективы реформирования муниципального сектора экономики (часть 1)

Закон о реформе местного самоуправления предусматривает наряду с действующими видами муниципального образования создание внутригородских районов и городов делением на округа. При этом регионы сами определяют способ избрания – прямые выборы населением представительных органов власти (собрание депутатов), что приближает управление крупными городами к запросам жителей их районов.

Закон предусматривает обязательный перечень полномочий муниципального образования, которые связаны преимущественно с жизнеобеспечением населения, но не с экономиче- ским развитием муниципального образования. Регион может передать муниципальному образованию дополнительные полномочия вместе с финансированием. Это повысит роль регионов в управлении МО, позволит учесть многообразие местных условий, расширить депутатский корпус. Действует закон о полномочиях муниципальных властей в области предупреждения национальных пунктов, ответственности руководителей предприятий и лидеров национальных диаспор за незаконный объем мигрантов и вовлечение их в теневую экономику.

Сопоставление качества управления регионами по 12 экономическим, социальным и социологическим (опрос населения) показателям вывело в число лидеров Татарстан, Московскую, Томскую и Воронежскую области, ХМАО, ЯНАО, Чечню, Якутию, Башкирию. Рейтинг оценки качества городской среды, необходимый для принятия решений о размещении бизнеса, вложениях в жилье и инфраструктуру, выделении грантов на развитие ЖКХ, учитывает развитие транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры, экологию, благоустройство, безопасность, доступность услуг и жилья, оценку его комфортности, инновационную активность, кадровый потенциал. Лидерами стали Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Ростов, Казань, Краснодар, Воронеж, Красноярск и Уфа. При средней доле городского населения 73% по регионам она различается от 30 до 100% [1]. Из малых городов 73 дотационных регионов молодежь и квалифицированные кадры уезжают, что ведет к деградации территорий.

Экономическая политика до сих пор формируется без участия МО. Они не могут обновлять основной капитал, развивать кооперацию мест, инфраструктуру, ЖКХ, дорожное хозяйство, землеустройство, стимулировать развитие экономики на своей территории. Чрезмерная централизация бюджетной системы не предоставляет МО необходимых ресурсов и полномочий для реализации инновационной стратегии, расширения налогооблагаемой базы, поиска внебюджетных средств от управления земельными и водными ресурсами, добычей местных полезных ископаемых и т.д.

Динамичные регионы не заинтересованы в быстром развитии, так как прирост дохода изымается центром, а для депрессивных регионов это означает уменьшение дотаций. Большинство муниципальных образований не имеют средств для финансирования своих социальных обязательств, размер дотаций зависит от личных отношений с губернатором.

Необходимы единая система планирования социально-экономического развития регионов и МО, включение этого развития в список полномочий МО и критериев оценки качества управления, новая бюджетная система, оставляющая на местах большую часть налогов на доходы физических лиц, недвижимость, прибыль предприятий, добычу местных полезных ископаемых, акциза и т.д.

Необходимо распределение полномочий МО в области развития рабочих мест. Соотношение развития крупного, среднего и малого бизнеса и их взаимосвязь во многом определяют организационно-экономическую структуру муниципальной экономики. Доля малого бизнеса в российском ВВП, несмотря на многочисленные программы его развития, не превышает, по данным Росстата, 20% по сравнению с 40-60% в развитых зарубежных странах, причем, по различным оценкам, 40-60% российского малого бизнеса находится «в тени», т.е. не предоставляют реальной отчетности о своей хозяйственной деятельности и не платят налогов.

Не развита кооперация крупного, среднего и малого бизнеса. Упрощенная система налогообложения коснулась не всего малого, а лишь мелкого бизнеса, сосредоточенного в основном в торговле, общественном питании, сфере услуг, пищевой промышленности, а не в высокотехнологичных отраслях, производящих комплектующие изделия, детали и услуги по заказу крупных предприятий.

Мелкий и малый бизнес в законодательстве определяется только по численности работников, что создает препятствия для увеличения числа рабочих мест и, следовательно, ограничивает социальное воздействие малого бизнеса на муниципальную экономику. Объем реализации учитывается только при выделении малого бизнеса. Средний бизнес в законодательстве не определяется.

Муниципальная власть обязана заботиться о безопасности своего населения, своевременно реагировать на новую ситуацию в различных сферах жизнедеятельности общества [2]. Весьма острой является проблема малых и средних городов, в том числе 400 моногородов, где профилирующая отрасль нередко уже неконкурентоспособна. Необходимо помочь им найти свою нишу на рынке, диверсифицировать производство, организовать индустриальный парк для мест, переселение населения в регионы или их поездки на работу в близлежащий крупный центр по скоростной трассе.

Институт развития гражданского общества оценил в 2014 г. социальное самочувствие населения регионов. Лидерами оказались Татарстан, ЯНАО, Белгородская и Тюменская области, Чечня. Далее следуют Кемеровская и Калужская области, Краснодарский край, Москва и Санкт-Петербург. Минимальный уровень доверия к власти отмечен в Тверской, Ярославской, Архангельской, Рязанской областях, Карелии [3].

Малые города должны стать индустриально-торговыми и интеллектуальными центрами сельских районов. Для этого нужно децентрализовать финансовые потоки, укрепить налоговую базу МО. 20 крупных (с населением более 1 млн. чел.) городов дают половину ВВП России. Дальнейший переезд туда населения неблагоприятно скажется на национальной безопасности. Для развития малых городов и сел важно создание современной отрасли по обслуживанию выздоравливающих, пожилых людей, инвалидов. Развитие рынка культурных, туристических, информационных и других услуг испытывает наибольший спрос на специалистов. В США доходы от внешнего и внутреннего туризма превышают 2 трлн. долл. В туризме России с учетом инфраструктуры занято более 100 тыс. чел. Однако число рабочих мест во многих регионах (около 3 на тыс. жителей) намного меньше, чем в сопоставимых районах ЕС, и не соответствует мировому уровню.

МО должны заниматься трудоустройством высвобождаемых на предприятиях работников, содействовать разумной внутренней и внешней миграции. По официальным данным, в России максимальное число иностранных рабочих (13% от общего числа) занято на строительстве и на обслуживании торговли и рынков. В других секторах это число не превышает 3%.

Договоры с зарубежными странами о правилах миграции предусматривают оценку трудовой квалификации и знания языка для получения вида на жительство с учетом региональных трудовых квот. Регионы и МО должны создать свою собственную систему привлечения трудовых мигрантов по нужным профессиям, построить терминалы с гостиницами для вновь прибывших, оказывать им помощь в адаптации, изучении языка, постановке на налоговый учет, аренде жилья.

Государственная программа по добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, должна привлекать кадры в динамичные регионы. Однако подъемных недостаточно для того, чтобы арендовать или купить жилье, обустроить его и т.д. По оценкам экспертов, на каждый бюджетный рубль переселенцам требуются три заемных рубля, получить которые без залога в виде недвижимости, и у местных поручителей практически невозможно.

Государственный фонд должен дать гарантии при предоставлении ипотечного кредита. Большая часть русских, приехавших в Россию, уже сделала это. Россия и страны СНГ не заинтересованы в полном переезде русскоязычных. Условия их жизни в последние горы улучшились, зарплата выросла, особенно в Казахстане и Азербайджане.

Как известно, муниципальная экономика России имеет оборот более 5 трлн. руб. (более 7% ВВП). Здесь занято более 2 млн. работников, но 40% предприятий убыточно, износ инфраструктуры превышает 60%, потери тепла – 40%, воды – 21%, надежность инженерных конструкций в 2-3 раза ниже, чем в ЕС. Расходы федерального бюджета на ЖКХ сокращаются, финансирование капитального ремонта многоквартирных домов перекладывается на жильцов, рост нормативов потребления на общедомовые нужды привел к попыткам повышения платы за услуги ЖКХ в ряде регионов в 2-2,4 раза.

При высокой доле собственников жилья до сих пор не определены владельцы инфра-

83 Вестник ВСГУТУ. № 2 (59). 2016

структуры ЖКХ, не развит рынок социальной аренды и оборота жилья. Современные технологии позволяют обеспечить рентабельность ЖКХ и высокое качество услуг при действующих тарифах. Однако в ЖКХ только 11% работников имеют высшее и среднее профобразование, 14% закончили, а 70% - не закончили среднюю школу [4]. Не готовят специалистов по управлению многоквартирными домами, а специалисты по водо- и теплоснабжению слабо знают современные технологии и предпочитают работать в гостиницах и сфере коммерческой недвижимости, а не в ЖКХ, где отсутствуют онлайн-услуги, эффективная механизация, а распределение денег непрозрачно. Средний возраст работников в муниципальной экономике превышает 40 лет. Необходимо увеличить выпуск инженеров для этого сектора экономики как минимум в 1,5 раза в соответствии с новыми профессиональными стандартами и современными технологиями.

В Москве, население которой в 2009-2013 гг. выросло с 10,5 до 12 млн. чел., на ЖКХ (благоустройство, ремонт и содержание дворов, субсидии на содержание многоквартирных домов, их капитальный ремонт, оплату жилья, замену лифтов и т.д.) уходит 12% бюджета (в Лондоне, Нью-Йорке, Берлине, где ЖКХ самоокупаемо, - 1-3%). Более трети москвичей получают доплаты к пенсиям, субсидии на оплату ЖКХ, услуг связи, проезд на общественном транспорте, лекарства, санаторно-курортное лечение, летний отдых детей. До 18% расходов - более 800 долл. на одного жителя в год (Шанхай - 450 долл., Нью-Йорк - 21 долл.) уходит на дошкольное, среднее и дополнительное образование [5].

Муниципальная экономика включает следующие основные секторы:

• -    электро-, газо- и теплоснабжение, энергосбережение;

• -    водоснабжение и канализация;

• -    организация строительства, ремонта, модернизации и социального найма жилья и коммунального хозяйства;

• -    организация строительства и эксплуатации дорог, дорожного хозяйства и общественного транспорта;

• -    организация сбора, сортировки, транспортировки и утилизации отходов, улучшение экологии, зеленых насаждений;

• -    организация здравоохранения, образования, социальных услуг, продовольственного снабжения, обеспечение эффективной занятости и отдыха населения, регулирование миграции, межнациональных и межконфессиональных отношений, молодежная и спортивная политика;

• -    управление муниципальными финансами.

При этом муниципальная экономика не должна заменять частную в производстве стандартных товаров, некоммерческим и частным организациям передаются многие виды транспортных, коммуникационных, экологических, социальных и других услуг. Сделаем пояснения и приведем примеры.

Энергетика

Энергетическая политика существенно различается по регионам в зависимости от специфики их топливно-энергетического баланса и путей его специализации.

Для Кемеровской, Ростовской и других угледобывающих областей весьма актуальна добыча метана из угольных пластов. По оценке Газпрома, его запасы в основных угольных бассейнах составляют 83,7 трлн. м3 - 1/3 всех ресурсов природного газа, в том числе в Кузбассе - 13 трлн. м3. Метан содержится в угольных пластах и добывается с помощью бурения специальных скважин. Это позволяет не только получить эффективный (особенно при использовании в близлежащих станциях) энергоресурс, но и снизить на 70-80% загазованность угольных пластов, что весьма важно для их безопасной разработки. При существующих технологиях во избежание взрывов газовоздушной смеси нельзя повышать скорость работы угольных комбайнов и производительность шахты. С другой стороны, повышение мощности газоуловительного и вентиляционного оборудования снижает рентабельность шахты.

Лучший выход – утилизация метана, но она требует инвестиций и нуждается в специальном налоговом стимулировании.

В России налоговые и кредитные льготы для улучшения структуры энергобаланса практически не используются. Однако диверсификация энергетического баланса необходима: условия добычи углеводородных ресурсов ухудшаются, добыча нефти и газа становится все дороже. Внутренняя цена на газ и нефть в несколько раз ниже экспортной. 10 млн. т отходов леса в качестве биомассы могут заменить 25-30 млрд. м3. Высвободившиеся нефть и газ можно использовать в качестве химического сырья.

Производство торфа может составлять 20-30 млрд. долл. в год. Его запасы превышают нефтяные и не уступают запасам газа. При интенсивной добыче его хватит и на 1000 лет. Разработки торфа улучшат пожароопасную ситуацию в ряде регионов.

С учетом технологии, возраста и спелости леса необходимо ежегодно рубить 550 млн. м3. В России используется только 20% этого ресурса. Перестойный, гниющий, наносящий вред экологии, лес практически не используется в малой энергетике для брикетирования. Древесина в России – колоссальный, а главное, возобновляемый ресурс.

Электростанции в регионах России сооружаются в основном за счет увеличения тарифов и цен для потребителей, а не экономии на энергосбережении. Вертикально интегрированные компании, владеющие добычей, переработкой и сбытом в регионе, устанавливают по оценке ФАС монопольные цены на бензин. Более 10% энергии в ЖКХ теряется через не утепленные минеральной ватой стены, потери в сетях вдвое превышают допустимый уровень. Целесообразно приближение сетей производства электроэнергии к центрам добычи энергоресурсов, соединение энергосистем северо-востока и Европейской России, строительство энергомоста для передачи более дешевой сибирской энергии в центр.

Конкуренция за потребителей и двусторонние долгосрочные договоры с крупными заказчиками в Скандинавии сделала лидерами парогазовые ТЭЦ, вывела с рынка неэффективные станции, уменьшила долю резервных мощностей, улучшила показатели использования установленной мощности и расхода топлива.

Создаются электрогенераторы и двигатели на топливных элементах, преобразовывающие газ в электроэнергию без процессов горения (в атмосферу выделяются лишь тепло и водяной пар). Возможен отвод избыточного тепла (от фундаментов зданий, компьютерных чипов, трубопроводов) с помощью алюминиевых трубок с теплоносителем, а также утилизация избыточного тепла для обогрева зданий.

Целесообразно соединение производства энергоресурсов с оказанием услуг потребителям, включая энергосбережение, оптимизацию структуры энергобаланса, установку измерительных устройств, брокерские услуги, хеджирование различных рисков.

Управляющие компании, которые не являются собственниками активов, не избавили региональные ТЭК от ненужных посредников и необоснованного повышения тарифов. Сибирская генерирующая компания, Иркутскэнерго, «Государственные коммунальные системы», Евросибэнерго и другие крупные организации объединяют генерацию энергии с управлением магистральными и квартальными сетями. Такая комбинация принесла эффект в Усть-Илимске, Хакасии, Барнауле и т.д.

Средства бюджета предназначены на развитие магистральных сетей и системного оператора, которые остаются под контролем государства. Увеличение генерирующей мощности отнесено к конкурентному сектору и финансируется за счет дополнительной эмиссии акций генерирующих компаний и компаний оптового рынка.

При частных инвестициях предстоит гарантировать повышение энерготарифов до уровня, обеспечивающего окупаемость вложений (конкурс выигрывает инвестор, согласившийся на меньшую рентабельность). Однако действовавшая до сих пор методика не обеспечивает заинтересованность энергетиков в снижении издержек, а городского хозяйства – в энергосбережении. При разделении компаний РАО ЕЭС по видам деятельности основные долги были списаны на баланс сетевых компаний, и их пришлось покрывать из местных бюджетов.

Целесообразно развитие новых способов комбинированной выработки тепло- и электроэнергии. До сих пор тепло передавалось от крупных станций по протяженным трубопроводам, что в условиях холодного климата приводило к большим потерям тепла и затратам на ремонт трубопроводов. Мировой опыт свидетельствует о целесообразности перехода на электротоннели с помощью современных технологий.

В регионах с дисперсной системой расселения необходима децентрализация энергоснабжения. Так, в Ленинградской области компания РКСэнерго (гарантирующий поставщик на территории области) переоборудует местные котельные, создавая на их базе мини-ТЭЦ, с одновременной выработкой электроэнергии и тепла. При парогазовом цикле КПД повышается до 70-80 и даже 90%. При этом сокращаются расход топлива, протяженность сетей и сетевая составляющая в тарифе. РКСэнерго готова покупать электроэнергию, выработанную на этих мини-ТЭЦ по ценам не выше цены оптового рынка. Это позволяет создать региональный энергорынок.

Децентрализованное энергоснабжение необходимо для Псковской области, где 688,6 тыс. населения проживает в 8300 населенных пунктах, более 4 тыс. из которых постоянно живет не более 10, а в 2 тыс. - 11-50 чел. Котельные мощностью менее 55 кал/ч на твердом топливе с устаревшим оборудованием без систем регулирования, водоподготтовки и средств контроля требуют больших затрат физического труда и высокого расхода топлива. Только 20% насосного оборудования и тяго-дутьевых машин имеют системы частотной регуляции. Износ объектов ЖКХ в области превышает 65%. Инвестиции в коренное перевооружение эффективны при переходе на местное топливо, доля которого в котельных Псковской области составляет всего 34,4%.

Местное топливо в условиях Псковской и других областей СЗФО и ВФО включает торф, топливную древесину, биомассу из отходов растительного и животного происхождения.

Наиболее рентабельна реконструкция 340 тыс. км теплосети. Производство тепла в России в 11 раз больше, чем в США, хотя электроэнергии - в 4 раза меньше. Наибольшую экономию топлива дает комбинированная выработка электроэнергии и тепла на крупных ТЭЦ. В Дании и Финляндии она составляет 75-80% а в России - лишь 40% общего объема.

В 36 крупных городах России создаются единые теплоснабжающие организации, устанавливающие тарифы на основе лучшего опыта. Однако в Калуге, Брянске и многих других городах тепло производят 100-150 мелких котельных на газе и мазуте, тепло и горячая вода составляют до 50-70% стоимости коммунальных услуг. При этом в регионах, удаленных от месторождений газа, угля и т.д., с преобладанием мелких поселений (Северо-Западный ФО), выгодна децентрализованная система энергоснабжения на базе современного оборудования котельных (КПД более 80%) и местного сырья (торф, лесные, сельскохозяйственные и другие отходы).

Износ теплосетей достиг 70-75%, потери за 10 лет, по данным Росстата, выросли с 9 до 15%, а по данным НИИэнергетики - до 20-30%. При КПД 50% до потребителей доходит 1/3 тепла, а остальные отапливает улицу. При нормативном сроке службы 25 лет нужно обновлять 4% труб, а не 1,2%, как это делается сейчас. Замена стальных труб на армированные из сшитого полиэтилена, по данным Е. Огородникова [6], окупится за 5-7 лет за счет затрат на энергию и ремонт. Целесообразно комбинированное производство тепла и электроэнергии (в России оно составляет лишь 25%). А также центрального холодоснабжения. Частные компании в странах Скандинавии установили в домах системы контроля температуры, учета реально потребленного тепла, воды и энергии, теплонасосы и теплообменники. Торф, лесные, бытовые и промышленные отходы, в том числе вторичное тепло, обеспечивают до 40% топлива ТЭЦ, а в ряде котельных - до 90%, что снижает выброс серы в атмосферу. Трубопроводы из современных материалов служат 50-100 лет, только 0,5% сетей нуждаются в ежегодной замене, запасы воды пополняются раз в год (в России - 10-50 раз).

Мощность заводов по сжиганию мусора в Скандинавии составляет, по данным Евростата 700 млн. т, сбор отходов – 150 млн. т, часть из них импортируется. В 2013-2020 гг. доля ВИЭ вырастет с 9 до 20%. Станции по сжиганию мусора строятся в Германии, Австрии и т.д.

Следует использовать опыт Финляндии – мирового лидера по созданию топливных цепочек и производству пеллет-брикетов из отходов древесины, торфа, травяной и другой биомассы с влажностью менее 10%, а также пиролизного масла (жидкое биотопливо, полученное путем краткосрочного нагрева древесины до 500-600 ° С), который указывает на необходимость государственного стимулирования инвестиций в эту сферу.

В Финляндии 0,5 млн га малоценных для с/х земель выведены из оборота и засажены канареечником. Доля древесного топлива, торфа и биогаза в энергопотреблении превышает долю нефти (25,2%). Еще 16% дают АЭС и 3,5% - ГЭС.

Инвестиции в производство местного топлива позволят создать рабочие места в селах и малых городах, улучшить экологию, уменьшить убытки от пожаров за счет сбора и утилизации порубочных остатков, коры, листьев, травяной биомассы, щепы, торфяного дерна и крошки, других горючих материалов.

В топливно-энергетическом балансе СЗФО природный газ составляет 44%, нефть – 19%, уголь – 16%, АЭС – 18%, а местное топливо – лишь 2% (в Псковской области – до 10%). Потребление энергии в России может быть сокращено в 3-6 раз и принести 80 млрд. долл. дополнительного дохода в год за счет многотопливных технологий с использованием биомассы, замены металлических труб на базальтовые, керамические и полимерные, энергоэффективных технологий и двигателей, лучшей теплоизоляции зданий, приборного учета производства, распределения и использования энергии, тепла и воды.

Крупные компании, например КЭС-холдинг, которому принадлежат 5 ТГК в 16 регионах, централизует теплообеспечение, используя технологию когенерации и парогазовые установки с КПД до 90%. Пластиковые трубы позволяют снизить температуру воды в сетях со 120 до 80-90%, что уменьшает потери и увеличивает срок службы труб. Контуры теплоносителя на ТЭЦ и у потребителей разделяются, что позволяет не отключать летом горячую воду, устранить неравномерное отопление квартир, учитывать фактический расход топлива, наладить дистанционный контроль и финансирование этого расхода. Нужно обеспечить утепление крыш и подвалов, герметичность окон и дверей в подъездах, создание индивидуальных теплопунктов, обслуживающих дом или его часть.

В Челябинске единая система теплоснабжения позволила закрыть 150 неэффективных котельных, ввести фиксированный тариф на 5 лет, вдвое сократить расход газа, автоматизировать теплоснабжение с учетом температуры наружного воздуха. Ремонт сетей и тепловых узлов финансирует региональный бюджет.

Компании «Выборгская целлюлоза», «Русские пелетты» и др. вводят в Ленинградской, Новгородской, Архангельской областях крупные заводы по брикетированию торфа и лесных отходов, экспортируя пелетты в ряд стран. Однако в США, Норвегии и странах ЕС, где их потребление превысило 12 млн. т в год, себестоимость тонны благодаря госсубсидиям и долгосрочным льготным кредитам, составляет всего 3-5 долл. (в России - 40-50 долл.), что позволяет сооружать небольшие заводы в лесных поселках, создавая там рабочие места, центры экологического туризма, сбора и переработки грибов, ягод, целебных трав и т.д.

Таким образом, энергетическая политика регионов России неоднозначна и требует специального реформирования, в том числе для отдельных регионов – за счет децентрализации энергоснабжения, развития новых способов комбинированной выработки тепло- и электроэнергии.