Перспективы систематизации избирательного законодательства Российской Федерации

Термин «систематизация» в правовой науке используется для обозначения процесса упорядочения и совершенствования действующего нормативно-правового материала. В юридической литературе она обозначается как деятельность по упорядочению действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную, цельную систему1.

Систематизация законодательства получила распространение как собирательное понятие, именно так оно употребляется в юридической литературе. Основными считаются три её вида: инкорпорация, кодификация, консолидация. Причём кодификацию связывают с совершенствованием законодательства по существу, поскольку

1 Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1999. С.251., Основы теории государства и права. Под общ. ред. Н.Г. Александрова. М., 1994. С.399. Общая теория государства и права / Под. ред. М.Н. Марченко. Академ, курс.: в 2 -хт.ТI.2. М., 1998. С.197.

её результатом является новый сводный законодательный акт стабильного содержания (кодекс, положение, устав), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Как видится, неслучайно, развитие избирательного законодательства связывают именно с кодификацией, обеспечивающей, кроме всего прочего, внутреннюю согласованность нормативных предписаний.

Научные дискуссии о создании избирательного кодекса РФ не утихают уже более 20 лет. Споры о том, каким должен быть избирательный кодекс начались с первых попыток кодификации избирательного законодательства в Российской Федерации. Впервые идея создания единого нормативного правового акта, регулирующего все выборы в Российской Федерации, рассматривалась ещё в 1991 году". А в 1994 г. группа

2Полубинский В. Выборы в демократическом измерении (Заметки с «круглого стола»)// Народный депутат. 1991.

№4. С.19-20. '                                 '

депутатов фракции «Яблоко» представила на рассмотрение в Государственную Думу проект избирательного кодекса. Однако попытку кодификации избирательного законодательства признали неудачной, проект оказался невостребованным в силу его несоответствия Конституции РФ. Так, многие положения проекта, по мнению законодателей, выходили за рамки полномочий Федерации по предметам ведения, определенным ст. 71 Конституции РФ3.

Дальнейшее развитие избирательного законодательства в РФ на федеральном уровне проходило в рамках принятия отдельных законов о выборах (президента, депутатов Государственной думы ФСРФ, органов местного самоуправления и др.) и лишь в субъектах РФ имеет место принятие законов о выборах в форме кодексов. На настоящий момент избирательные кодексы, кодексы о выборах, референдумах и отзыве действуют в 16 субъектах Российской Федерации4.

Несмотря на это, можно сказать, что идея кодификации избирательного законодательства всё же воплощена в Федеральном законе от 12.06.2002г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Фактически он взял на себя роль федерального избирательного кодекса, составляющего системообразующий центр избирательного законодательства и комплексно регулирующего весь блок вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов и возможностями участия в них не только граждан РФ, но также иностранцев5.

• 3    Ануфриева Н.П. Проблемы избирательного кодекса России/Жонституционное и муниципальное право. 2001. №7. С.29.

• 4    Головин А.Г. Эволюция системы избирательного законодательства в российской федерации: тенденции и перспективы. - М.: Московское бюро по правам человека, “Academia”, 2008. - 212 с. Режим доступа: http://mdocs.exdat.com/docs/index-

  417159.html?page=6 (дата обращения 15.11.2012г.).

• 5    Авакьян С.А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях

В тоже время имеет место быть идея проведения кодификации, где систематизируются все избирательные законы и на их основе принимается избирательный кодекс России, исчерпывающим образом регулирующий все выборы. Как отмечает Н.П. Ануфриева, избирательный кодекс России должен интегрировать весь массив избирательных законов как федеральных, так и региональных6. Как видится, здесь избирательное законодательство относят лишь к сфере исключительного ведения Российской Федерации. Эта точка зрения предопределена недостаточностью конституционных положений в регулировании вопросов совместного ведения РФ и её субъектов. Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», но конкретно о выборах здесь речь не ведётся. Ануфриева Н.П., анализируя имеющиеся мнения учёных по данному вопросу, соглашается с тем, что правовое регулирование как избирательных прав, так соответственно и избирательного процесса (в том числе и регионального), в ходе которого и возникают конституционные права граждан избирать и быть избранными, должна осуществлять в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ только Российская Федерация.

В тоже время А.Г. Головин не исключает законотворчество субъектов РФ в данной сфере, хотя и считает, что избирательный кодекс должен полностью регулировать все общественные отношения, складывающиеся при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и выборов Президента Российской Федерации, и устанавливать систему избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» /Отв. ред. А.А. Вешняков. М. 2003. С.7.

0 Ануфриева Н.П. Проблемы избирательного кодекса России/ЛСонституционное и муниципальное право. 2011.

№7. С.30.       '

достаточно детальных гарантий избирательных прав граждан для выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления . По сути, он объединяет действующие федеральные законы о выборах в один кодифицированный закон, где и будут отражены гарантии избирательных прав граждан. Субъектам РФ остаётся лишь незначительная часть правовой регламентации, что не меняет существующее положение дел в данной сфере регионального законотворчества.

Хорошо было бы не менять сложившуюся практику в разграничении предметов совместного ведения РФ и её субъектов в сфере правового регулирования выборов, хотя бы до тех пор, пока в Конституции РФ не будут чётко прописаны полномочия федерального центра и регионов.

Однако, как видится, сегодня есть ряд теоретико-правовых причин, не способствующих кодификации вообще и в частности                избирательного законодательства. Во-первых, потому что отсутствует официальная трактовка термина «законодательство». Это можно сделать в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который ещё в 1996г. прошёл 8

первое чтение , но, к сожалению, не принят до сих пор. Во-вторых, что также связно с отсутствием вышеупомянутого закона, кодексы РФ закрепляют норму, в соответствии с которой ни один федеральный закон или нормативный правовой акт не может противоречить нормам кодекса (Гражданский кодекс, Налоговый кодекс, Уголовный кодекс, Бюджетный кодекс и т.д.). Эта формула в разных кодексах имеет разную формулировку и отражает развитие юридической техники. Для исключения всевозможных коллизий, считает М.П. Авдеенкова, целесообразно было бы закрепить наделение кодексов более

• 7    Головин А.Г. Там же.

• 8    СтуДеникина М.С. Систематизация законодательства в РФ / Под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С.96.

высокой юридической силой по отношению к обычному закону в ином 9 нормативном акте, а не в самом кодексе .

В-третьих - определённую сложность в проведении кодификации избирательного законодательства РФ создаёт трудно объяснимый высокий динамизм, с которым принимаются новые и дополняются действующие избирательные законы.

За истекшие годы в стране создана объемная законодательная база выборов, ее общий массив, по словам Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова, насчитывает более 400 законов, что, безусловно, является одним из достоинств развития национальной избирательной системы. Вместе с тем следует признать, что сформировавшаяся система избирательного законодательства является излишне громоздкой. Этому способствует устоявшаяся негативная тенденция к каждым федеральным выборам принимать новые избирательные законы10.

То есть в настоящее время речь не идёт об устойчивом и стабильном избирательном законодательстве, на которое и должны опираться законодатели при кодификации.

Несмотря на указанные причины, систематизацию          избирательного законодательства можно и даже необходимо проводить, поскольку это способствует        совершенствованию законодательства, устранению пробелов и противоречий.

Как видится, будущее в систематизации правовых актов за электронными правовыми системами. Крупные систематизированные правовые акты (кодексы, основы, свод законов), имея материально выраженную форму, т.е. бумажный носитель, не могут иметь высокий практический результат. Отчасти от того, что на создание такого акта уходит много времени, за которое вероятнее всего

• 9    Авдеенкова М.П. Кодификация законодательства России: проблемы и перспективы. Ежегодник истории права и правоведения. Выпуск 3. - М.: МГНУ, 2002. С.85.

• 10    Ануфриева Н.П. Там же. С.27.

будет внесено несколько изменений и дополнений в действующие акты. Такой систематизированный акт необходимо периодически обновлять, а книжный вариант часто переиздавать сложно, так как дело это в материальном финансовом отношении затратное. Будучи же материализованной в компьютерных системах, эффективность систематизации избирательного законодательства повышается во много раз.

В данном случае мы можем говорить об инкорпорации избирательного законодательства, причём как федерального, так и регионального уровней. Тем более, в РФ ещё нет общедоступной единой региональной законодательной базы. Хотя в советский период успешно проводилась систематизация республиканского законодательства, результатом которой были Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР и Свод законов РСФСР.

Конечно, потребуется решить ряд задач, прежде всего связанных с официальным характером данного правового акта; свободному доступу к нему не только государственных и муниципальных органов, но и обычных граждан; структуры данного акта и др.. Но, как видится, непреодолимых препятствий здесь нет. Новым инкорпорированным правовым актом может стать «Собрание действующего избирательного законодательства Российской Федерации», объединяющее федеральное и региональное избирательное законодательство. Сегодня, применяя современные компьютерные технологии, можно провести не только самую полную систематизацию, но и значительно упростить систему избирательного законодательства Российской Федерации.