Перспективы включения выставочных проектов учреждений культуры в программу государственных гарантий Российской Федерации

«На самом деле для страхования есть совсем другое решение. Это государственные гарантии страхования – когда резервируются деньги и в случае страхового случая они выплачиваются. Нет никаких страховых сборов при этом. Это страховым компаниям не нравится. Но во всем мире так делают. Вот Третьяковская галерея – молодцы, они это практикуют (сделали выставку Мунка с государственными гарантиями страхования, но не с российскими, а с норвежскими). А у нас это совершенно непробиваемо. Я 25 лет об этом говорю».

Михаил Пиотровский *

Идея создания программы государственных гарантий для музеев Российской Федерации как альтернативы коммерческого страхования экспонатов временных выставок, организуемых внутри страны как с участием экспонатов из собраний российских организаций и частных лиц, так и с участием экспонатов из зарубежных собраний, обсуждается при активной поддержке представителей музейного сообщества уже более двадцати лет.

В развитых странах, в которых музеи имеют возможность использовать программу государственных гарантий в рамках своей выставочной деятельности, организаторам выставок ежегодно удается экономить миллионы евро в связи с сокращением их расходов на коммерческое страхование экспонатов, зачастую имеющих большую страховую оценку. Так, например, в Великобритании, где программа государственных гарантий действует с 1980 года на основе Акта Пра- вительства о Национальном культурном наследии (The National Heritage Act), по оценке Департамента по цифровым технологиям, культуре, средствам массовой информации и спорту Правительства Соединенного Королевства, музеи и галереи Великобритании экономят на страховых премиях около 14 миллионов фунтов стерлингов в год.

В России программа государственных гарантий для музеев вопреки активной поддержке музейного сообщества и даже при наличии прямого поручения Президента Российской Федерации до сих пор не создана. Кроме того, в августе 2019 года были приняты поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), которые, по сути, представляют собой заградительный барьер для учреждений культуры нашей страны – с момента вступления новых поправок в силу в 2020 году некоммерческие организации не вправе обращаться за предоставлением государственных гарантий.

Попробуем разобраться в особенностях государственных гарантий и обстоятельствах, которые обуславливают «нерешительность» Правительства при исполнении поручения Президента Российской Федерации и отсутствие в нашей стране такой важной поддержки со стороны государства для музеев.

Владимир Путин по итогам совещания по вопросу создания культурно-образовательных и музейных комплексов в субъектах Российской Федерации в 2019 году дал поручение Правительству Российской Федерации при участии представителей профессионального музейного сообщества рассмотреть вопрос о ежегодной государственной поддержке (в том числе в виде государственной гарантии финансовой ответственности) обеспечения сохранности музейных предметов и музейных коллекций во время их транспортировки в культурнообразовательные и музейные комплексы из мест постоянного хранения и обратно (пункт 1 Поручения Президента Российской Федерации от 7 марта 2019 года № Пр-388).

Учреждение института государственных (федеральных) страховых гарантий в отношении музейных предметов, направляемых на внутрироссийские выставки для исследования либо реставрации, является одной из важных задач Стратегии развития музеев в Российской Федерации на период до 2030 года [2, Раздел IV, направление «развитие экспозиционной, выставочной, образовательной и просветительской деятельности музеев»].

Ранее, в 2014 году, Председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев по итогам встречи с директорами музеев давал поручение Министерству культуры Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации (далее – Минфин России) и Министерству экономического развития Российской Федерации разработать предложения о внесении изменений в российское законодательство, предусматривающих совершенствование страхования культурных ценностей, в том числе предоставление государственных гарантий Российской Федерации при осуществлении российскими музеями выставочной деятельности на территории России и за рубежом (пункт 1 перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации от 4 июня 2014 года № ДМ-П44-4390).

Идея применения государственных гарантий Российской Федерации при организации музеями временных выставок неоднократно озвучивалась представителями музейного сообщества в качестве альтернативы коммерческого страхования культурных ценностей. Инициатива сама по себе не является ноу-хау. Так, например, музеи Великобритании, Германии, Голландии, Испании, Канады, Норвегии, США, Финляндии, Эстонии успешно используют государственные гарантии при реализации своих выставочных проектов.

Государственные гарантии в зарубежных странах позволяют музеям реализовывать выставки с участием подлинных шедевров, имеющих наряду с высокой художественной ценностью материальную оценку в сотни миллионов евро. При отсутствии поддержки со стороны государства, которое принимает на себя обязательства возмещения ущерба в случае повреждения культурной ценности, музеи попросту не смогли бы позволить себе организовать многие выставки.

В России в случае с крупнейшими государственными учреждениями культуры (Государственный Эрмитаж, Государственный Русский музей, Третьяковская галерея, Государственный музей изобразительных искусств имени А.С. Пушкина (далее – ГМИИ им. А.С. Пушкина) и некоторые другие музеи) проблема организации выставок шедевров и их коммерческого страхования, возможно, является не такой безнадежной. Эти музеи, в частности, прикладывают усилия для привлечения средств меценатов и спонсоров, за счет которых имеют возможность оплачивать страховые премии.

Так, примерная общая оценочная сто- имость произведений, представленных на выставке «Пьеро делла Франческа. Монарх живописи» в Государственном Эрмитаже в декабре 2018 – марте 2019 года, составила несколько сотен миллионов евро. Коммерческое страхование экспонатов этой выставки осуществлялось за счет средств благотворителей (генеральный спонсор выставки – ПАО «НК «Роснефть», также поддержка оказана итальянскими партнерами музея (см. URL: https://www. , в противном случае организовать показ замечательных работ итальянского мастера эпохи Ренессанса было бы невозможно.

Очевидно, что не каждый музей в России может реализовать грандиозный и амбициозный выставочный проект без поддержки со стороны государства. Страховое покрытие для экспонатов выставок одинаково необходимо как при приеме на выставку в российский музей произведений из зарубежной галереи, так и при организации выставки, включающей экспонаты только из собраний российских музеев. Иными словами, при передаче на выставку в Третьяковскую галерею экспонатов из собрания Царского села должно быть обеспечено страховое покрытие.

В настоящее время при активной поддержке со стороны главы государства во Владивостоке, в Калининграде и Севастополе создаются культурно-образовательные и музейные комплексы, включающие концертные залы, театральные, музыкальные, хореографические и другие творческие школы, а также выставочные пространства. Созданием таких многофункциональных комплексов занимается Фонд «Национальное культурное наследие». Когда комплексы будут введены в эксплуатацию, предполагается организовывать в них временные выставки из собраний Государственного Эрмитажа, Третьяковской галереи, ГМИИ им. А.С. Пушкина и других музеев. В связи с этим перед вновь созданными комплексами встанет задача поиска источников финансирования расходов на оплату стра- ховых премий при страховании экспонатов выставок.

Включение выставочных проектов учреждений культуры в программу государственных гарантий Российской Федерации помогло бы существенно снизить затраты музеев при организации выставок, освободив от обязанности платить страховые премии полностью или в части, которая обеспечена государственными гарантиями.

Несмотря на очевидную выгоду полной или частичной замены коммерческого страхования экспонатов выставок на государственные гарантии Российской Федерации, уже не один десяток лет Правительство Российской Федерации не может принять решение о включении выставочных проектов музеев в программу государственных гарантий. Попробуем разобраться, какие существуют препятствия на этом пути.

Государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия Российской Федерации, государственная гарантия субъекта Российской Федерации, муниципальная гарантия) – вид долгового обязательства, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром (статья 6 БК РФ).

Долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, относятся к государственному долгу Российской Федерации (статья 97 БК РФ).

Правительство Российской Федерации вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской

Федерации в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период. Минфин России вправе принимать решения о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации в размере и в случаях, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период и принятыми в соответствии с ним актами Правительства Российской Федерации.

По официальной информации Минфина России по состоянию на 1 октября 2019 года объем предоставленных государственных гарантий Российской Федерацией составляет 1 390 139,7 миллиона рублей [6]. При этом общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации по возможным гарантийным случаям, в 2019 году составляет [7, п. 1.2 Приложения № 36]:

• •    за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета – 21 179,6 миллиона рублей;

• •    за счет расходов федерального бюджета – 7 632,2 миллиона рублей.

Таким образом, фактически Российская Федерация ежегодно выделяет в бюджете на цели обеспечения государственных гарантий в рублях не более двух процентов от общего размера своих обязательств по государственным гарантиям.

По итогам оказания гарантийной поддержки в 2013–2016 годах Минфин России сообщил, что более половины выданных госгарантий в рублях приходится на «антикризисные» условные обязательства. Другими крупными направлениями гарантирования являются государственная поддержка предприятий оборонно-промышленного комплекса (более 15 процентов портфеля) и отдельных предприятий, в том числе оказанная в целях реализации инвестиционных проектов (почти 12 процентов), а также АНО «РОСНАНО» (почти 10 процентов). Абсолютный приоритет при предоставлении государственных гарантий в иностранной валюте отдавался поддержке экспорта российской высокотехнической продукции (более 96 процентов) (см. [8]).

Минфин России отмечал, что к концу планируемого периода (2019 год) государственная гарантийная поддержка достигнет таких масштабов, что ее последствия – государственный долг по условным обязательствам федерального бюджета – станут одним из важных факторов финансовой стабильности России (см. [6]).

В целях устранения ряда недостатков текущей практики при предоставлении государственных гарантий Минфин России планирует, в частности, применить следующие подходы:

• •    повышение требований к отбору проектов и заемщиков (принципалов), которым оказывается государственная гарантийная поддержка;

• •    усиление мер ответственности всех участников процесса государственной гарантийной поддержки, включая бенефициаров, за результаты его использования, в том числе предотвращение недобросовестного поведения выгодоприобретателей.

Очевидно, что в сложившейся в стране сложной экономической ситуации и с учетом уже имеющихся обязательств Российской Федерации по предоставленным государственным гарантиям выполнение поручения Президента Российской Федерации о разработке предложений о предоставлении гарантийной поддержки для экспонатов выставок в создаваемых культурно-образовательных и музейных комплексах стало трудной задачей для Правительства Российской Федерации и профильных министерств.

В отношении гарантийной поддержки оборонно-промышленного комплекса, банковского сектора, экспорта и других областей у Минфина России и Правительства Российской Федерации выработана многолетняя практика сопровождения предоставления государственных гарантий, включая механизмы оценки рисков наступления гарантийных случаев, а также расчета факти- ческого размера средств, которые должны быть зарезервированы в бюджете для исполнения обязательств по гарантии.

Если говорить о государственной гарантийной поддержке выставочных проектов, то здесь необходимо проводить дополнительную аналитическую работу совместно с представителями музейного сообщества, страховыми компаниями, исследовать зарубежный опыт, чтобы разработать правила предоставления государственных гарантий.

При всей очевидной выгоде использования государственных гарантий при организации временных выставок, о чем уже говорилось, Минфин России и Правительство в первую очередь обязаны рассмотреть экономическую эффективность введения такой программы и нагрузку на федеральный бюджет. В этих целях ведомства должны определить предполагаемый общий размер обязательств по государственной гарантийной поддержке выставочных проектов, который должен быть включен в состав государственного долга Российской Федерации. При обсуждении этого вопроса специалистами предпринимались попытки оценить стоимость собраний экспонатов крупнейших музеев.

При оценке экономической эффективности введения программы государственных гарантий для выставочных проектов необходимо учитывать степень риска наступления гарантийных случаев с экспонатами при организации временных выставок. Для решения этого вопроса следует обратиться к музейному сообществу и страховым компаниям, имеющим многолетний опыт организации выставок. Музейному сообществу необходимо убедительно подтвердить, что проведение выставок (особенно для крупных музеев) является отлаженным механизмом, работающим, как часы, на каждом этапе перемещения экспонатов. Статистика случаев повреждения экспонатов выставок и размера реального ущерба за несколько лет должна стать дополнительным аргументом для чиновников профильных ведомств, свидетельствующим о том, что новая программа государственной гарантийной поддержки не станет безнадежным долговым обязательством в общем портфеле государственных гарантий Российской Федерации.

Наконец, еще одним нюансом в случае применения государственных гарантий Российской Федерации государственными музеями является то, что Российская Федерация в этом случае предоставляет гарантийную поддержку возмещения ущерба, причиненного музейным предметам, являющимся государственной частью музейного фонда Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация предоставляет государственные гарантии в лице соответствующего учреждения культуры. На такую особенность зачастую обращали внимание представители Правительства Российская Федерация, ответственные за разработку государственной гарантийной поддержки для музеев.

Говоря о перечне субъектов, которым государство вправе предоставлять поддержку в виде государственных гарантий, необходимо обратиться к пункту 3 статьи 116 БК РФ, которая с 1 января 2020 года действует в новой редакции:

«3. Государственные гарантии Российской Федерации не предоставляются для обеспечения исполнения обязательств хозяйственных товариществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных (муниципальных) унитарных предприятий (за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имущество которых принадлежит им на праве хозяйственного ведения), некоммерческих организаций (за исключением государственных корпораций и государственных компаний), крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей и физических лиц (здесь и далее в цитируемом тексте курсивным шрифтом выделено мной. – Н.К. )» [9].

Аналогичные ограничения предусмотрены для государственных гарантий субъек- тов Российской Федерации и муниципальных гарантий (п. 7 ст. 117 БК РФ в редакции Федерального закона [9]).

Поскольку большинство музеев являются некоммерческими организациям в форме учреждений, то с 1 января 2020 года музеи в принципе лишены возможности обращаться за предоставлением государственной гарантийной поддержки.

В связи с этим позиция и результат работы Минфина России и Правительства Российской Федерации по исполнению подпункта «в» пункта 1 Поручения Президента Российской Федерации [1], о котором говорилось в самом начале статьи, могут быть выражены следующим образом:

• •    ведомства будут разрабатывать другие механизмы государственной поддержки выставочных проектов, организуемых в комплексах;

• •    итогом является неутешительный для музейного сообщества факт – государство закрыло вопрос использования государственной гарантийной поддержки для выставочных проектов и с 1 января 2020 года воспользоваться ею нельзя.

При подготовке настоящей статьи мною исследовалась практика применения государственных гарантий возмещения ущерба при организации выставок (так называемый механизм Indemnity) в Великобритании, Голландии, Испании. В этих странах механизм Indemnity существует около двадцати лет.

В частности, в Великобритании за период с 1989 по 2009 год общая сумма выплат по случаям, обеспеченным Indemnity, составил в среднем 44 142 фунта стерлингов в год или около 0,0013 процента от общей суммы покрытых Indemnity рисков. При этом в 2016–2018 годах не было ни одного гарантийного случая, по которому Департамент по цифровым технологиям, культуре, средствам массовой информации и спорта Великобритании должен был бы осуществить выплату (информация в рамках исследования предоставлена Марком Кэл-доном, Старшим советником по политике Департамента по цифровым технологиям, культуре, средствам массовой информации и туризма Великобритании (Mark Caldon, Senior Policy Adviser Department for Digital, Culture, Media and Sport) 1.

Опыт зарубежных стран интересен при определении процедуры согласования предоставления государственной гарантийной поддержки, взаимодействия музеев и профильных министерств, подходов к оценке рисков наступления гарантийных случае и т. д. (имеет смысл уделить им внимание в отдельной статье).

Остается надеяться, что Правительство Российской Федерации сможет выработать новые решения для исполнения поручения Президента о ежегодной государственной поддержке (в том числе в виде государственной гарантии финансовой ответственности) обеспечения сохранности музейных предметов и музейных коллекций во время их транспортировки в культурно-образовательные и музейные комплексы, которое формально не отменено, и Правительство ежегодно обязано отчитываться перед Президентом Российской Федерации о его исполнении.

Стратегия развития музеев в Российской Федерации на период до 2030 года и убежденность представителей музейного сообщества в возможности хороших перемен для учреждений культуры должны «подтолкнуть» государство к принятию нормативных правовых актов, которые позволят предоставлять государственную поддержку для реализации выставочных проектов.

Несмотря на действующие поправки в БК РФ, программа государственных гарантий может быть разработана для выставок с участием экспонатов из зарубежных собраний. Для музейных предметов, являющихся частью музейного фонда Российской Федерации, которые составляют собрания российских музеев, государство вправе принять отдельный федеральный закон, на основании которого установить обязательство выделять средства на реставрацию музейных предметов в случае, если они будут повреждены во время участия в выставках внутри страны. В этом случае музеи будут обязаны страховать только риск полного уничтожения музейного предмета, а не все риски, что позволит значительно сократить расходы на коммерческое страхование экспонатов временных выставок.

За помощь в подготовке статьи выражаю благодарность моим коллегам из Государственного Эрмитажа и отдельно зарубежным коллегам:

• •    Марку Кэлдону , старшему советнику по политике Департамента по цифровым технологиям, культуре, средствам массовой информации и туризма Великобритании;

• •    Жозе Луи Родригезу Муньо , руководителю Отдела закупок культурных ценностей Генерального департамента изящных искусств Министерства культуры Испании;

• •    Франсье Куйвенховену , старшему хранителю Агентства культурного наследия Нидерландов Министерства образования, культуры и науки Нидерландов;

• •    Марлиз Клейтерп , руководителю отдела выставок центра «Эрмитаж – Амстердам».