Подход Европейского союза к политике в арктическом направлении и его соотношение с региональными интересами РФ

Европейский Союз стал первым внерегиональным актором, который выработал концептуальные основы своей арктической политики практически в одно время с другими циркумполярными державами. В ноябре 2008 г. было опубликовано соответствующее коммюнике Европейской комиссии. С тех пор различными органами управления (Еврокомиссией, Европарламентом и Советом ЕС) был принят целый ряд документов, конкретизирующих содержание региональных интересов Брюсселя, а именно: коммюнике Европейской комиссии от 26 июня 2012 г. 1, резолюция Европейского парламента от 12 марта 2014 г. 2, заключение Совета ЕС по развитию политики в Арктическом регионе от 12 мая 2014 г. 3, совместное коммюнике Европейской комиссии от 27 апреля 2016 г. 4 и последняя — на текущий момент — резолюция Европейского парламента от 16 марта 2017 г. 5 При этом в развитии доктринальных основ арктической политики ЕС за последние годы прослеживается целый ряд характерных особенностей.

Общее и специфическое в региональной стратегии ЕС

В первую очередь, с функциональной точки зрения, процесс вовлечения ЕС в освоение Арктики всегда отличался акцентом на «нормативной силе» (normative power). [1, Nico-laidis K., c. 311]. Иными словами, Брюссель стремится к тому, чтобы его доктрина правового регулирования в той или иной области освоения Арктики (экология, добыча полезных ископаемых, судоходство, социальное обеспечение малых коренных народов Севера) была воспринята «коренными» полярными державами в качестве универсального стандарта деятельности. Европейский Союз так и не смог выработать чёткий нарратив своей региональной стратегии, который бы находил отклик как у внутренней, так и внешней аудитории. Акцент на экологии и научном сотрудничестве сам по себе не может, по мнению экспертов, стать идеей, обосновывающей исключительность вклада Брюсселя в процесс регионального строительства. В итоге они ставят под большой вопрос наличие у ЕС как возможности, так и стремления влиять на развитие системы взаимоотношений между «коренными» полярными державами, которая уже устоялась как в политическом, так и правовом смысле [2, Raspotnik, Östhagen].

Во-вторых, в тематическом плане фокус внимания арктической политики ЕС сосредоточен на трёх аспектах: поддержании охраны окружающей среды, накоплении максимально возможного объёма научной информации об Арктике и обеспечении прав малых коренных народов Севера. [3, Chuffart R., Raspotnik A., с. 160]. С этой точки зрения региональная повестка Брюсселя тесно перекликается с содержанием арктических стратегий отдельных стран-членов ЕС (Дании, Швеции, Финляндии, ФРГ, Франции и Соединённого Королевства). Вместе с тем, как справедливо замечают А. Остхаген и А. Распотник, выработка и реализация единой политики ЕС в Арктике помимо чисто финансовых ограничений затрудняется зачастую тем, что отдельные страны-члены преследуют в данном регионе противоположные интересы в вопросах военной безопасности и освоения ресурсов 6.

В-четвёртых, в сугубо политическом смысле Брюссель явно не устраивает опосредованное участие в системе регионального управления через Данию, Швецию и Финляндию. Именно поэтому, несмотря на отрицательную позицию Канады и России, ЕС по-прежнему 7 настойчиво стремится к повышению своего статуса в Арктическом совете до уровня постоянного наблюдателя, чего ранее уже добились другие внерегионалы (например, Китай и Индия). Отсутствие прогресса в данном вопросе не смущает Брюссель, который пока сосредоточился на реализации своего нормативного влияния посредством участия в деятельности рабочих групп АС.

Если же говорить о наиболее существенных изменениях, которые произошли в линии арктической стратегии ЕС, то в первую очередь здесь стоит отметить некоторую корректировку позиции Брюсселя в вопросе о перспективах международно-правового режима Арктики. В своей резолюции от 9 октября 2008 г. Европарламент призывал Европейскую комиссию всячески способствовать началу многосторонних переговоров о заключении отдельного международного договора об Арктике, взяв за основу модель договора об Антарктике 1959 г. При этом допускалось, что на начальном этапе объектом регулирования может стать не вся Арктика, а лишь центральная часть Северного Ледовитого океана. В известной мере этот приоритет нашёл воплощение в Соглашении о предотвращении нерегулируемого промысла в открытом море в центральной части Северного Ледовитого океана, которое было подписано в начале октября 2018 г. (в том числе и Европейским союзом). Однако следует учитывать, что изначально Брюссель ставил вопрос гораздо шире, чем просто сохранение региональной экосистемы и ресурсов, уделяя большое внимание и политической составляющей (недопущению военных конфликтов в Арктике, признанию особого статуса малых коренных народов и повышению их роли в процессе регионального управления). В последних же до- кументах арктической политики ЕС линия оценки международно-правового фундамента регионального развития стала более приближена к позиции «коренных» полярных держав. Так, в своём докладе от 27 апреля 2016 г. Еврокомиссия указала на то, что «… рассматривает Конвенцию ООН 1982 г. как достаточную основу для управления Северным Ледовитым океаном и мирного урегулирования споров» 8. Данная позиция в чуть более расширенном виде была отражена и в содержании резолюции Европарламента от 16 марта 2017 г., в которой «подчёркивается важность Конвенции ООН 1982 г. а) в формировании многосторонней правовой базы для деятельности во всех районах Мирового океана, включая и Арктику, б) в процессе определения внешних границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане и в) в урегулировании споров между региональными державами относительно утверждения суверенных прав в территориальных водах» 9. Таким образом, были сглажены наиболее очевидные расхождения с одним из главных положений Илулиссатской декларации 2008 г., в котором пять прибрежных арктических держав признавали свою приверженность «обширной нормативно-правовой базе, применимой к Арктике, особенно в части определения внешних границ континентального шельфа, защиты морской среды, принципа свободы судоходства, морских научных исследований, … а также урегулирования всех возможных пересечений взаимных притязаний» 10. Правда, говорить о полной гармонизации точек зрения ЕС и прибрежных государств (главным образом России) нельзя, потому что в риторике многих представителей органов управления в Брюсселе идея о необходимости признания Арктики зоной общего наследия человечества по-прежнему сохраняет свою актуальность.

Второе изменение в дискурсе арктической политики ЕС прослеживается в терминологическом аспекте. Начиная с 2008 г. её концептуальной основой оставалась концепция устойчивого развития (“sustainable development”), в которой воплощается приверженность ЕС принципам разумного хозяйствования, основанного на сведении к минимуму негативного воздействия на окружающую среду. Вместе с тем в коммюнике 2016 г. наряду с устойчивым развитием начинает употребляться и термин «стрессоустойчивость». В частности, в документе говорится о том, что «ЕС несёт особую ответственность за защиту окружающей среды в Арктике и укрепление стрессоустойчивости её экосистемы», а также «должен способствовать устойчивому развитию Арктики, учитывая опыт коренных народов, живущих в регионе, а также воздействие экономического развития на уязвимую окружающую среду» 11. В своём первоначальном смысле, стрессоустойчивость определялась как объём внешнего негативного воздействия (пертурбаций), который может выдержать система до того, как войдёт в область притяжения или стабильности [4, Holling C.S.]. Иными словами, ключевой характеристикой стрессоустойчивой системы считалась способность поглощать или адаптироваться к воздействию различного рода шоков, сохраняя при этом свою работоспособность. Со временем из экологии данное понятие перекочевало в сферу экономики и политики и с начала 2000-х гг. стало всё более востребованным в политическом дискурсе ЕС. В сугубо функциональном плане понятия «устойчивое развитие» и «стрессоустойчивость», безусловно, отличаются: если первое следует понимать как процесс или итоговый продукт, то второе — как свойство системы. Однако в процессе артикуляции в политическом дискурсе ЕС эта разница оказалась сглажена, и сегодня эти два термина используются как взаимозаменяемые.

К вопросу о соотношении интересов ЕС и России в Арктике

Исторически так сложилось, что при отстаивании своих национальных интересов российской дипломатии всегда было привычнее осуществлять взаимодействие с зарубежными игроками в двустороннем, нежели в многостороннем формате. Уже с этой точки зрения ЕС является для Москвы «неудобным» партнёром. Если учесть ещё целый комплекс проблем общеполитического характера, связанных с введением против РФ санкций, обвинениями в нарушении «правил игры» в случае с Украиной, Сирией, вмешательством в выборы и так далее, то общая картина восприятия становится совсем мрачной. В таких условиях ожидать какого-либо конструктивного взаимодействия между Россией и ЕС в Арктике весьма затруднительно [5, Biedermann R.].

Тем не менее, с фактом стремления ЕС участвовать в развитии региона приходится считаться и поэтому важно понимать то, какой характер носит соотношение его интересов с интересами арктической стратегии РФ в различных областях.

Арктическое судоходство

Наметившийся с 2007 / 2008 гг. устойчивый тренд увеличения грузоперевозок по Северному морскому пути (как каботажных, так и транзитных) в сочетании с амбициозными планами российского руководства по усовершенствованию арктической транспортной инфраструктуры продолжает оставаться объектом пристального внимания зарубежных акторов, среди которых фигурирует и Европейский Союз. Проблематика развития арктического судоходства нашла отражение практически в каждом документе арктической политики ЕС, принятом за последние 10 лет. Обобщённо позицию ЕС по данному вопросу можно сформулировать следующим образом.

В принципе, сама по себе идея оптимизации судоходного сообщения между портами европейских стран и стран Восточной Азии за счёт использования как СМП, так и канадского Северо-Западного прохода оценивается положительно при условии обеспечения устойчивости данного процесса (sustainability), т.е. максимального снижения негативного воздействия на морскую среду Арктики.

В политическом смысле основное раздражение у ЕС вызывает необходимость уплаты сборов за ледокольную и ледовую лоцманскую проводку по СМП, как и сам факт единоличных полномочий Российской Федерации в сфере определения режима использования данного маршрута. Брюссель рассматривает данную практику как дискриминационную и в определённой степени противоречащую духу международного морского права (и принципу свободы мореплавания в частности) [6, Biedermann R.]. Весьма наглядно данная оценка прослеживается в меморандуме Ассоциации судовладельцев Европейского Сообщества (ECSA) по вопросу об арктической политике ЕС, опубликованном в июне 2014 г. В документе делается акцент на том, что «(закреплённые в) Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. принципы свободы судоходства, транзитного прохода и право мирного прохода через проливы, используемые для международного судоходства, … должны уважаться и иметь преимущество над правами прибрежных государств, зафиксированными в ст. 234 (Районы, покрытые льдом). В настоящее время некоторые арктические государства ¹², апеллируя к содержанию данной статьи, выдвигают претензии на осуществление юрисдикции в отношении арктических пространств, вводя требование по уплате сборов за использование маршрутов и проливов, утверждая, что последние находятся в их внутренних водах. Учитывая перспективу увеличения судоходства и транзитных перевозок в Арктике, можно утверждаться, что сохранение подобной практики в дальнейшем вероятнее всего создаст невыгодные условия (при использовании СМП) для кораблей, зарегистрированных в неарктических странах» [7, Воробьёв Н.И., с. 49–50] ¹³. Схожие критические оценки сложившегося режима управления СМП звучали в последние годы и со стороны ассоциаций судовладельцев в отдельных странах-членах ЕС: Дании и ФРГ.

Чуть более взвешенные комментарии по существу сложившейся системы управления СМП были даны в аналитической записке, опубликованной ещё в феврале 2010 г. по заказу Генерального директората Европейской комиссии по морским делам и вопросам рыболовства. Её составлением занимался целый коллектив известных специалистов в области международного морского права, среди которых Эрик Моленар, Туре Хенриксен, Джеймс Краска и Максим Корельский. Эксперты тогда пришли к выводу о том, что в принципе «значение СМП для Российской Федерации как национального актива является устоявшимся, а регулирующие нормы и национальное законодательство, установленные для пользователей СМП, являются зачастую ещё более строгими, чем общепринятые международные нормы и правила (в частности, на уровне Международной морской организации) и соответствуют содержанию ст. 234 Конвенции ООН 1982 г., из-за чего их нельзя назвать нецелесообразны- ми или неоправданно дискриминационными» 14. Вместе с тем, эксперты указывают на то, что основная опасность для европейских компаний, потенциально заинтересованных в освоении данного маршрута, состоит в высокой вероятности злоупотреблений с российской стороны при практической реализации установленных ею норм и правил использования СМП, а также принятия дискриминационных технических подзаконных актов / регламентов. В частности, высказывалось допущение, что в перспективе для отечественных судов, осуществляющих плавание в арктических водах, требования могут быть установлены существенно более мягкие, чем для иностранных судов. Кроме того, в записке обращается внимание и на пресловутое условие о возможности принятия прибрежным государством регулирующих законов и правил только в отношении районов, покрытых льдом «в течение большей части года», в связи с чем органам управления ЕС и международному сообществу в целом рекомендуется 15 регулярно отслеживать фактические границы распространения ледового покрова в зоне СМП.

В связи с этим становится очевидным практический смысл всех тех усилий, которые предпринимаются ЕС в сфере продвижения идеи максимального расширения научного сотрудничества и мониторинга изменений климата в Арктике — аккумулирование научной информации само по себе является лишь инструментом создания основы для принятия стратегических решений (о чём, естественно, в доктринальных документах ЕС специально не указывается). Наличие такого скрытого смысла прекрасно считывается Москвой, что лишь подстёгивает еще большее недоверие и подозрительность в восприятии региональных амбиций Брюсселя.

Возвращаясь к содержанию упомянутой выше аналитической записки 2010 г., следует заметить, что с момента её публикации нормативно-правовая база РФ в сфере регулирования развития СМП была заметно. В 2012 г. был принят Федеральный Закон № 132 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории СМП» 16. В начале 2013 г. появилась обновлённая редакция Правил плавания в акватории СМП 17. В 2015 г. Правительство РФ утвердило принцип формирования тарифного регулирования перевозок по СМП, причём как для отечественных, так и для иностранных судов, в основу которого была поло- жена методика экономически обоснованных затрат 18. Основные приоритеты в развитии инфраструктуры арктического судоходства (c акцентом на создании условий — прежде всего в сфере навигационно-гидрографического обеспечения и связи — для доведения объёма грузоперевозок по СМП до 80 млн т к 2024 г.) были закреплены во второй редакции госпро-граммы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны РФ» 19 и в государственной программе «Развитие транспортной системы», обе из которых были приняты в 2017 г. 20

Примечательно, что с 2009 г. Северный морской путь регулярно используется иностранными судоходными компаниями для осуществления транзитных рейсов (пусть и в гораздо меньшем объёме, чем это изначально предполагалось) с соблюдением всех прописанных в отечественном законодательстве требований, включая уплату соответствующих сборов. С правовой точки зрения, есть все основания истолковывать такую устойчивую тенденцию как молчаливое признание правомерности установленных российской стороной требований.

С точки зрения отстаивания правомерности сложившихся отечественных нормативноправовых основ управления СМП, также представляется очень важным расставлять правильные акценты о месте данного арктического маршрута в системе (внешне-) экономических приоритетов РФ. В разделе 12 Стратегии 2013 г. Северный морской путь определяется как «единая национальная транспортная магистраль», являющаяся наряду с железнодорожным, речным и авиационным транспортом одним из главных компонентов Арктической транспортной системы РФ 21. В ходе толкования данного определения важно вспомнить, что исторически полезность СМП для Российской империи / Советского Союза / Российской Федерации в первую очередь определялась соображениями внутреннего экономического развития или укрепления военной безопасности страны. Что касается продвижения СМП в качестве альтернативного маршрута международной морской торговли, то до сих пор этой задаче отводится вспомогательная роль. Тем не менее, на Западе приоритеты в сфере отечественной политики развития арктического судоходства видятся совершенно по-иному. В частности, в Брюсселе убеждены, что «Россия обозначает СМП как международный морской транспортный коридор, находящийся в российской юрисдикции, … и который должен оставаться под её полным контролем. Именно поэтому Москва создаёт регуляторные и админи- стративные барьеры для международного судоходства по данному маршруту» 22. Борьба с подобного рода искажениями и неверными трактовками на уровне официальной государственной риторики РФ может сыграть важную роль в обеспечении признания правомерности устоявшейся отечественной системы управления СМП.

Военная безопасность

Восприятие Брюсселем военных приготовлений РФ в Арктике в значительной мере определяется повышенной взаимной напряжённостью в вопросе о санкциях, разрешении украинского кризиса и вмешательством в выборы. При этом сохраняет актуальность общий тезис об изолированности Арктики от последствий глобальной военно-политической напряжённости [8, Östhagen A., с. 87]. Кстати, целенаправленное представление России как главного нарушителя спокойствия в Арктике началось ещё задолго до 2014 г. и в первую очередь было призвано стать главным фактором оправдания легитимности стремления ЕС принять участие в региональных делах [9, Offerdal K., с. 869]. Вместе с тем алармистское восприятие российской военной политики в регионе у Брюсселя сочетается с опорой на концепцию «избирательного взаимодействия» (“selective engagement”) как основой взаимоотношений с Россией в Арктике. Это предусматривает возможность реализации сотрудничества с Москвой только в «неподсанкционных» отраслях: научных исследованиях Арктики, поддержке малых коренных народов Севера, защите окружающей среды региона. При этом надо отметить, что для российской стороны такой набор сфер взаимодействия воспринимается как крайне узкий и непривлекательный, что обуславливает отсутствие какого-либо встречного желания развивать региональный диалог с Брюсселем.

Определение внешних границ континентального шельфа в Арктике

Комментируя стремление ЕС на раннем этапе развития собственной арктической стратегии навязать прибрежным полярным державам своё видение наиболее оптимальной конфигурации международно-правового режима центральной части Северного Ледовитого океана, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН П.А. Гудев довольно чётко определил, что «разговоры о том, что Арктику следует признать «всемирным достоянием», «общим наследием» или «всемирным парком», носят определённо внеправовой характер, … (поскольку) концепция ОНЧ может быть применена исключительно к ресурсам дна и недр за пределами зон национальной юрисдикции прибрежных государств, то есть к Международному району морского дна. Говоря об Арктике, нужно иметь в виду, что концепция ОНЧ может быть применима к ресурсам Района, но только в том случае, если он будет здесь сформирован самими арктическими государствами» [10, с. 64]. В последующем развитии своей арктической стратегии Брюссель перестал делать акцент на вышеупомянутых спорных понятиях — в со- держании таких ключевых документов, как резолюции Европарламента 2014 и 2017 гг., а также Сообщение Еврокомиссии 2016 г. они отсутствуют. Однако это не значит, что ЕС в принципе отказался от концепции ОНЧ, как одной из идеологических опор своей морской политики. Так, в профильной резолюции Европарламента, опубликованной в середине января 2018 г., среди прочего содержалось напоминание (об актуальности) резолюции ООН 2749 от 17 декабря 1970 г., а также ст. 136 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в которых устанавливается, что поверхность и недра морского дна за пределами зон национальной юрисдикции, равно как и содержащиеся в них ресурсы, относятся к общему наследию человечества 23. Можно предположить, что в долгосрочной перспективе, когда начнутся переговоры об определении внешних границ континентального шельфа в центральной части Северного Ледовитого океана между Россией, Канадой и Данией, Брюссель попытается оказывать на них воздействие путём убеждения датской дипломатии в необходимости продвижения идеи создания международного района вокруг Северного полюса в качестве основы для взаимоприемлемого компромисса с двумя другими странами-претендентами. При этом правила освоения данного района основывались бы на стандартах и правилах защиты окружающей среды и добычи ресурсов, принятых в Европейском союзе (агентом которого может выступать Дания). Реализация такого сценария послужила бы эффективной проекцией нормативной силы Брюсселя на процесс регионального развития [11, Riddel-Dixon E., с. 427]. В принципе, идея такого кондоминиума в центральной части СЛО может вполне найти отклик в Москве и Оттаве, однако вероятность того, что стороны согласятся на допуск к освоению ресурсов Района третьих сторон (в частности ЕС), является ничтожной.

Заключение

По совокупности рассмотренных обстоятельств можно прийти к заключению, что баланс интересов России и ЕС в Арктике является скорее негативным и будет оставаться таковым до тех пор, пока между акторами не будет восстановлен нормальный (пред-кризисный) уровень взаимопонимания в военно-политической сфере и не выстроена новая содержательная основа двустороннего сотрудничества. Брюссель интересен Москве в первую очередь как экономический партнёр в сфере поставки технологий для нефтегазового сектора, импорта добываемых в Арктике ресурсов и инвестирования в развитие инфраструктуры российского Севера. Попытки ЕС в условиях введённых им санкций предложить в качестве альтернативной повестки взаимодействие в «мягких» вопросах (научное сотрудничество, защита прав малых коренных народов, охрана окружающей среды) вызывают у российской стороны тихое раздражение, так как в замысле предлагаемых Брюсселем инициатив зачастую усматриваются попытки размывания российского суверенитета и пресловутой «интернационализации» Арктической зоны РФ.

Исследование выполнено за счёт гранта Российского научного фонда (проект №17-1801110).