Подходы к оценке достаточности государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере

В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

В настоящее время в нижнюю палату Парламента внесен проект федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее – законопроект) [1]. Его подготовка является одним из элементов бюджетной реформы [2], а главная задача – повышение качества оказания и доступности госуслуг в социальной сфере, в том числе путем привлечения к их оказанию негосударственных организаций. Законопроект предусматривает механизмы, которые позволят негосударственным организациям конкурировать с государственными учреждениями за государственный (муниципальный) социальный заказ. Допуск негосударственных организаций на рынок госуслуг в указанной сфере будет являться стимулом для развития предпринимательской деятельности.

Необходимо отметить, что законопроект является рамочным регулированием и оставляет за публично-правовыми образованиями возможность выбора – использовать предлагаемые механизмы или нет в зависимости от сложившейся на соответствующей территории системы оказания госуслуг.

Данный подход обусловлен тем, что населенные пункты различаются между собой. В одних может функционировать разветвленная сеть государственных (муниципальных) учреждений, а в других вовсе могут отсутствовать соответствующие учреждения, оказывающие гарантированные государством услуги.

Это диктует необходимость оценки достаточности госучреждений, оказывающих госуслуги в социальной сфере [3]. В связи с этим целесообразно провести анализ опыта федерального и регионального уровней по рассматриваемой тематике.

Говоря об опыте федерального уровня, необходимо отметить, что на данный момент федеральными органами исполнительной власти, курирующими соответствующие отрасли социальной сферы, принят ряд документов, содержащих подходы к определению достаточности госучреждений:

– приказ Минспорта России от 21 марта 2018 г. № 244;

– распоряжение Минкультуры России от 2 августа 2017 г. № Р-965;

– приказ Минтруда России от 26 октября 2017 г. № 748н;

– письмо Минобрнауки России от 4 мая 2016 г. № АК-950/02.

В акте Минспорта России в качестве основного показателя для определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах физической культуры и спорта рекомендуется использовать усредненный норматив единовременной пропускной способности объекта спорта (ЕПС) – 122 человека на 1000 населения.

Степень обеспечения соответствующего региона спортивными сооружениями будет определяться как отношение фактической пропускной способности спортивных сооружений к необходимой. При этом следует отметить, что решение о конкретных видах возводимых объектов в сфере спорта должно приниматься органами исполнительной власти регионов и муниципалитетов самостоятельно.

В акте Минкультуры России определены рекомендации по обеспеченности населения услугами учреждений культуры соответствующего направления.

В основе подхода Минкультуры России лежит определение необходимого количества организаций культуры на уровне регионов и муниципалитетов на основе: численности населения, норматива численности жителей на организацию культуры различного вида, транспортной доступности организаций.

В письме Минобрнауки России определены следующие критерии доступности для образования (дошкольного и общего), психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи:

• –    обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение образования – по нему устанавливаются значения таких показателей, как число мест в образовательных учреждениях, и т. д.;

• –    территориальная и транспортная доступность – по нему устанавливаются значения таких показателей, как нормируемый (средний) радиус обслуживания населения, и т. д.;

• –    условия для получения образования лицами с ограниченными возможностями здоровья и инвалидами – по нему устанавливаются значения таких показателей, как удельный вес числа образовательных организаций различного вида, в которых создана соответствующая универсальная безбарьерная среда, и т. д.

Представленный подход основан в первую очередь на достижении показателей охвата той или иной категории потребителей услуг в сфере образования без уточнения состава и объема госуслуг.

Приказом Минтруда России определены нормативы доступности госуслуг в области содействия занятости населения. Данные нормы определяются в основном как отношение численности граждан, получивших госуслугу, к численности зарегистрированных в отчетном периоде безработных граждан. Необходимо отметить, что подход Минтруда России существенно отличается от вышерассмотренных, так как в нем идет речь о конкретных госуслугах, а не в целом о количестве соответствующих учреждений и их пропускной способности [4].

На основе анализа документов федерального уровня можно сделать вывод, что оценка достаточности учреждений основывается на уровне охвата потребителей госуслуг, нормативе в зависимости от численности жителей, территориальной доступности. При этом представленные подходы не учитывают состав и объем предоставляемых госуслуг, за исключением подхода Минтруда России.

В ряде регионов и муниципальных образований приняты акты, регламентирующие осуществление мониторинга и прогноза потребности в предоставлении госуслуг. В основном в них определен перечень факторов, которые необходимо учитывать при прогнозировании. Например, в Мурманской области [5] в качестве таких факторов выделены:

• -    реализация осуществляемых и планируемых к завершению в плановом периоде мероприятий, ведущих к изменению мощностных и (или) бюджетных возможностей при предоставлении госуслуги;

• -    изменение социально-экономической ситуации в регионе;

• -    целевые установки по привлечению негосударственных организаций к оказанию госуслуг;

• -    изменение спроса, потребительского поведения контингента получателей услуг;

• -    нормативные требования к объемам госуслуги, например в зависимости от численности контингента, населения и т. д.

В Ярославской области [6] прогнозирование потребности в услугах может осуществляться следующими способами:

• -    последовательной корректировки показателей, достигнутых в базовом году (1);

• -    нормативного счета относительно прогнозной базы (2);

• -    продления сложившейся тенденции (3);

• -    экспертной оценки тенденций изменения показателей на прогнозный период (4).

Ниже рассмотрены указанные подходы. Прогнозные факторы, учитываемые в рамках первого способа, почти идентичны тем, которые определены в методике Мурманской области.

При использовании способа (2) в качестве прогнозной базы выступают показатели, отражающие общую величину объекта предоставления услуги, а также иные показатели, имеющие высокую статистическую зависимость с общей величиной объекта предоставления услуги и поддающиеся прогнозированию.

При применении способа (3) прогнозное значение рассчитывается на основе данных о средних темпах роста показателя за предыдущие три года и показателя в базовом году.

• С пособ (4) применяется при невозможности применения подходов, изложенных выше.

При этом при прогнозировании потребности в услугах не исключается возможность одновременного применения вышерассмотренных способов.

Определение потребности в госуслугах является одним из важнейших этапов в оценке достаточности госучреждений, оказывающих госуслуги. Она должна основываться на сопоставлении необходимого потенциала для оказания запланированного объема госуслуг (определенного на основе потребности) с существующим потенциалом учреждений.

Под потенциалом госучреждений, по нашему мнению, в данном случае следует понимать:

• -    наличие работников, занятых в непосредственном оказании госуслуги;

• -    пропускную способность учреждений.

Для осуществления рассматриваемого сопоставления необходима определенная информационная база. Применительно к персоналу, непосредственно оказывающему госуслуги, это будут:

• -    натуральные нормы по сотрудникам, используемые при расчете нормативных затрат;

• -    штатные расписания госучреждений.

Существуют различные классификации госучреждений, в том числе и по их видам. Каждому виду учреждений характерен свой перечень госуслуг. Соответственно, оценку достаточности учреждений целесообразно проводить в разрезе их видов.

На наш взгляд, первым этапом оценки достаточности госучреждений, оказывающих конкретные госуслуги, в рамках публично-правового образования должно быть формирование перечня:

• -    существующих видов учреждений в конкретной социальной сфере;

• -    госуслуг, оказываемых тем или иным видом учреждений.

В рамках второго этапа определяется потребность в персонале, непосредственно оказывающем госуслуги, для предоставления запланированного объема госуслуг, характерного для того или иного вида учреждения.

Потребность следует определять в разрезе профессионально-квалификационных групп. Расчет потребности по каждой должности следует осуществлять по следующей формуле:

TPg^Z^Igt x(QtxKt), где  TPgv - количество человеко-часов по g-й должности для v-го вида учреждения, необходи мое для оказания запланированного объема госуслуг;

I gi - натуральный норматив в человеко-часах для g -й должности по i -й госуслуге;

Q i - количество физических лиц, которым запланировано оказание i -й госуслуги на год;

K i - понижающий коэффициент в случае оказания i -й госуслуги не индивидуально, а в группе.

Следующим шагом будет являться расчет количества человеко-часов по g -й должности для v -го вида учреждения на основе штатных расписаний данных учреждений по формуле:

TFgv = Z™! Qgvt х Tdgvt х Tygvt, где  ТFgv – количество человеко-часов по g-й должности для v-го вида учреждения, рассчитан ное на основе штатных расписаний;

Q gvi – количество человек по g -й должности в штатных расписаниях i -го учреждения, относящегося к v -му виду;

Td gvi – продолжительность рабочего дня по g -й должности в i -м учреждении, относящемся к v -му виду;

Ty gvi – количество рабочих дней в году по g -й должности в i -м учреждении, относящемся к v -му виду.

На основе сопоставления показателей ТP gv и ТF gv следует определять уровень обеспеченности персоналом g -й должности для v -го вида учреждения. Расчет следует осуществлять по формуле:

LgV=  TFgv /TPgV , где Lgv – уровень обеспеченности персоналом g-й должности для v-го вида учреждения.

В таблице 1 представлена интерпретация результатов расчета показателя уровня обеспеченности персоналом.

Таблица 1 – Интерпретация результатов расчета показателя, оценивающего уровень обеспеченности персоналом g -й должности для v -го вида учреждения [7]

Значение показателя	Уровень обеспеченности персоналом
от 0,9 до 1	высокий
от 0,8 до 0,9	умеренный
от 0,7 до 0,8	средний
менее 0,7	низкий

Учет пропускной способности госучреждений следует осуществлять в отношении госуслуг, оказание которых предусматривает пребывание в учреждении, по формуле:

^gu     Fgv lFgv, где Fgv – фактическая пропускная способность в год v-го вида учреждения;

P gv – необходимая пропускная способность в год v -го вида учреждения для оказания запланированного объема госуслуг.

Таблица 2 содержит интерпретацию результатов расчета показателя уровня пропускной способности.

Таблица 2 – Интерпретация результатов расчета показателя, оценивающего уровень пропускной способности v -го вида учреждения

Значение показателя, оценивающего уровень пропускной способности v -го вида учреждения	Уровень пропускной способности v -го вида учреждения
от 0,9 до 1	высокий
от 0,8 до 0,9	умеренный
от 0,7 до 0,8	средний
менее 0,7	низкий

После получения результатов расчетов и интерпретации двух рассмотренных показателей (таблицы 1, 2) осуществляется оценка достаточности государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих государственные (муниципальные) услуги в социальной сфере.

Уровень достаточности v -го вида учреждения следует оценивать на основе сопоставления уровня обеспеченности персоналом, непосредственно оказывающим госуслуги, и уровня пропускной способности учреждений.

Таблица 3 содержит предлагаемый авторами подход к проведению указанной оценки.

Таблица 3 – Оценка достаточности v -го вида учреждений

Уровень достаточности учреждений v -го вида	Ресурсы учреждений v -го вида
	Уровень обеспеченности персоналом g -й должности	Уровень обеспеченности персоналом k -й должности	Уровень пропускной способности v -го вида учреждения
Достаточен	Диапазон  значения  – только высокий	Диапазон  значения  – только высокий	Диапазон значения – только высокий
Умеренно достаточен	Диапазон значения – от среднего	Диапазон значения – от среднего	Диапазон значения – от среднего
Недостаточен	Диапазон значения – до среднего	Диапазон значения – до среднего	Диапазон значения – до среднего

Данные предложения позволят оценить достаточность действующей сети государственных (муниципальных) учреждений для оказания гарантированных государством государственных (муниципальных) услуг надлежащего объема и качества.

По нашему мнению, использование представленных в статье подходов поможет публичноправовым образованиям в принятии решения об использовании механизмов, содержащихся в законопроекте.

Ссылки и примечания: