Подходы к периодизации финансового контроля

Одними из важнейших проблем финансового контроля, несомненно подлежащих детальному исследованию являются проблемы становления и развития, и связанная с ними периодизация финансового контроля. Отдельные вопросы и проблемы финансового контроля на современном этапе его существования уже затронуты нами [1, 2, 3, 4] и теперь возникает необходимость исследовать подходы к периодизации финансового контроля.

Рассмотрение эволюции финансового контроля на территории современной России осуществлялось в трудах многих отечественных специалистов-практиков и ученых, например, В.Д. Андреева, Д.А. Аллахвердяна, Н.Д. Бровкиной, В.В. Бурцева, Э.А. Белобжецкого, Н.Г.

Гаджиева, Н.С. Малеина, А.Д. Ларионова, А.С. Наринского, В.П. Суйца, Г.А. Соловьева, Я.В. Соколова, А.А. Терехова и многих других. Они обосновывали и применяли разнообразные подходы к периодизации становления и развития финансового контроля в нашем государстве.

Если подходить к исследованию эволюции финансового контроля с точки зрения общего порядка и организации финансового контроля государством, то достаточно показательна точка зрения О.Ю. Куприянова, предлагающего ряд концепций финансового контроля:

либеральная концепция, основанная на децентрализации финансового контроля, делегировании контрольных функций нижестоящим звеньям управления, характеризуется не жестким финансовым контролем (представители: Е.Ф. Канкрин, Б.Д. Бруцкус, Б.Б. Кампенгаузен, П.Б. Струве, А.А. Абаз и др.);

концепция централизованной организации финансового контроля характеризуется максимальной централизацией финансового контроля, как наиболее яркий пример приводится система государственного финансового контроля выстроенная в период СССР (представители: М.М. Сперанский, В.А. Татаринов, И.В. Сталин, В.И. Ленин и др.);

центристская концепция, объединяющая в себе подходы к организации финансового контроля как представителей концепции централизованной организации государственного финансового контроля, так и представителей либеральной концепции (представители С.В. Степашин, А.Д. Билимович и др.) [5, c. 14 – 16].

Гораздо чаще формирование и эволюцию финансового контроля в государстве как системы рассматривают в историческом аспекте через развитие общества в целом, его экономики и финансов в частности, придерживаясь формационного подхода к развитию цивилизации. Развитие финансового контроля как системы на территории России в зависимости от смены общественно-экономических формаций исследовали С.Д. Бахишев [6, c. 26], В.М. Родионова, В.И. Шлейников [7, c. 103 – 155], кроме того, существует множество ученых исследовавших развитие финансового контроля в отдельных сферах и отраслях деятельности, например, Н.П. Шелепугин [8], В.В Тиванов [8, 9], Е.Д. Просветкин [10], Ю.И. Федчишин [11, 12] и др. рассматривали эволюцию финансового контроля в Вооруженных силах.

Кроме того, ряд авторов подходит к исследованию развития финансового контроля с точки зрения личности и ее влияния на эволюцию контрольной деятельности, знаковых событий в сфере финансового контроля. Так, К.К. Арабян в монографии «Теория и методология финансового контроля» проводит «анализ формирования и развития системы финансового контроля в России» в Приложении [13].

Представленная в приложении к монографии информация раскрывает скорее не формирование и развитие финансового контроля, а анализ деятельности отдельных личностей и событий на трансформацию отношений финансового контроля. Рассматриваются влияние реформы М.М. Сперанского на систему финансового контроля, реформа первого государственного контролера В.А. Татаринова и ее влияние на систему финансового контроля, представлена периодизация становления и развития финансового контроля в советский период [13].

Возможно рассматривать эволюцию финансового контроля и через призму цивилизационного подхода к общественно-историческому развитию, исследуя его становление и развитие на основе стадий экономического развития общества, и именно этот подход, на наш взгляд должен быть основным, с использованием вышеприведенных подходов в случае необходимости.

Для периода традиционной экономики в Российском государстве (с середины XVII века по середину XIX века) характерно развитие финансового контроля как функции государственного управления, как государственного контроля, в эпоху беспрерывной смены самодержцев, неустойчивого положения в стране и на ее рубежах, с ориентацией на имеющийся опыт зарубежных стран. К середине XIX века была выстроена более-менее стройная система государственного контроля, включавшая нормативно-правовую базу, субъекты и объекты контроля, формы, виды и методы государственного контроля, и имевшая ряд недостатков, влиявших на выполнение органами финансового контроля своих задач и функций, в частности отсутствовал единый законодательный акт, регламентировавший государственный контроль, контроль распространялся не на все государственные органы и учреждения, слабая нормативно-правовая регламентация документального контроля.

Для периода индустриального капитализма в России (с 1861 года по 1917 год) характерно усиление государственного, в том числе ведомственного и внутреннего контроля, первоначально связанное с проведением значительных преобразований в финансовой сфере Российского государства под руководством В.А. Татаринова, так, например, при нем законодательно, как основной вид финансового контроля был закреплен последующий документальный контроль с правом осуществления проверок кассовых операций и фактических ревизий чиновниками Государственного контроля. В дальнейшем, в законе 1892 года «Учреждения государственного контроля» контрольная деятельность государства была системно урегулирована, в том числе были определены ревизионная, административная и бюджетная функции государственного контроля с выделением ревизионной функции как основной, а также сформирована организационная структура государственного контроля. Как главное направление развития государственного контроля было выделено совершенствование методов осуществления последующей документальной ревизии. К окончанию периода индустриального капитализма государственный финансовый контроль как функция государственного управления был организационно и законодательно урегулирован с наделением государственного контроля определенной независимостью и значительными полномочиями.

Период командной (централизованной, плановой) экономики длился с 1917 года по 90 годы XX века. Развитие финансового контроля в этот период характеризовалось жесткой его централизацией, значительным вниманием к совершенствованию форм и методов финансового контроля в условиях планового ведения хозяйства. О серьезности отношения к финансовому контролю в период командной экономики говорит то, что декрет об образовании Народного Комиссариата Государственного контроля был одним из первых опубликованных в 1917 году декретов молодого Советского государства.

С момента создания Советского государства вся сложившаяся ранее система государственного контроля подвергалась основательному преобразованию, по причине изменения самой сущности государства, основ его организации и экономического базиса. Так, в интересах ужесточения борьбы со злоупотреблениями и бесхозяйственностью в конце 1918 года были утверждены правила осуществления предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансовой деятельности предприятий, было проведено преобразование главного органа финансового контроля в Народный Комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (Рабкрин). В дальнейшем, в процессе борьбы за повышение эффективности финансового контроля в систему государственного финансового контроля вносились неоднократные изменения, и к 1937 году в СССР окончательно сложилась сложная система государственного финансового контроля, включавшая в себя: контроль в лице органов государственной власти, народный контроль, контроль финансово-кредитных органов, ведомственный финансовый контроль. Данная система государственного финансового контроля была отлажена в период Великой Отечественной Войны и просуществовала с незначительными изменениями до 90-х годов XX века.

Период современной нам смешанной рыночной экономики начался с 90-х годов XX века. Первоначально основой государственного финансового контроля являлась централизованная система государственного финансового контроля времен плановой экономики, но достаточно быстро такие ее составные части как народный контроль, контроль финансово-кредитных органов по объективным причинам перестали функционировать, а ведомственный финансовый контроль, первоначально претерпев заметное усиление со временем, был значительно ослаблен. Помимо контроля органов государственной власти (исполнительных) в этот период была создана система органов государственного финансового контроля, независимая от органов исполнительной власти – Счетная палата Российской Федерации и система государственных и муниципальных контрольно-счетных органов. Кроме того, составной частью финансового контроля в современной России является президентский контроль, который осуществляется Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации, входящим в состав Администрации Президента Российской Федерации.

Подводя итог можно констатировать, что без учета эволюции и фактов исторического развития нельзя подвергать рассмотрению становление и развитие финансового контроля и его изменения. Рассматриваемые подходы к периодизации финансового контроля в совокупности позволяют осознать причины и основные направления трансформации нормативно-правового регулирования финансового контроля и в связи с этим – изменения финансового контроля, его видов, форм и методов, органов финансового контроля.