Подходы к развитию институтов гражданского общества: анализ региональных практик

Современное российское общество все чаще характеризуется как гражданское. Анализ массива дефиниций понятия «гражданское общество» свидетельствует об отсутствии общепринятого подхода к его исследованию как в российской, так и в зарубежной науке. На наш взгляд, характеристика «гражданское» стала имманентным свойством общества с момента формирования первичных форм государственных образований. При этом каждому историческому периоду и системе общественно-политических отношений соответствует некое состояние гражданского общества с определенным набором параметров. Современный научноисследовательский дискурс о гражданском обществе, по сути, и есть рассуждения о совокупности таких параметров. Утверждения об отсутствии гражданского общества в России, на наш взгляд, являются политической спекуляцией. На фоне таких заявлений в последние годы отмечается повышение заинтересованности государства в проведении фундаментальных исследований состояния гражданского общества.

С точки зрения менеджмента констатация состояния не вызывает интереса, она должна служить конкретным целям. В идеале цели управления связаны с развитием. Так, П. Друкер в книге «Практика менеджмента» отмечал, что «менеджер не должен лишь адаптироваться к среде или пассивно на нее реагировать; необходимо преобразовывать эту среду в соответствии со своими интересами» [Друкер 2007: 26]. Резюмируя заключение П. Друкера, К.В. Харченко указывает, что ориентироваться управленцу следует не на возможное, а на желаемое [Харченко 2009: 47].

Развитие гражданского общества, коль скоро оно попало в рамки государственной политики, должно вписываться в логику управленческого цикла: «целеполагание – прогнозирование – планирование». Научное видение гражданского общества, на наш взгляд, отражено в аналитических докладах Высшей школы экономики1, но и они не формируют целостное представление о состоянии гражданского общества в России и о динамике его развития. Сложность исследуемых явлений и процессов привела к тому, что цели политики в сфере содействия развитию институтов гражданского общества на федеральном уровне не определены. Сформулированы приоритеты и направления поддержки со стороны государства лишь в отношении наиболее структурированных элементов гражданского общества: во-первых, социально ориентированного некоммерческого сектора2, во-вторых, благотворительности и добровольчества. Складывается странная ситуация, когда государство поддерживает некоммерческий сектор, не имея четкого представления о том, для достижения какого результата тратятся бюджетные средства. Параллельно с этим появляются попытки примене- ния научного предвидения в отношении развития гражданского общества в России – разработка дорожной карты гражданского общества на основе методов форсайта [Третьяк 2010].

В условиях, когда федеральный уровень испытывает сложности, особый интерес вызывает региональная практика – разработка и осуществление региональных целевых программ. Программно-целевой метод – это хорошо зарекомендовавший себя инструмент публичного управления, применение которого отработано в каждом регионе и муниципалитете. Системное изучение отраслевых программ ряда регионов Приволжского, Центрального, Северо-Западного федеральных округов свидетельствует о положительной динамике в практике применения этого инструмента регионального управления ³ . В то же время в региональных программах содействия развитию гражданского общества в период с 2010 по 2013 г. можно выделить ряд негативных моментов.

Во-первых, цели, задачи и мероприятия программ не в полной мере соответствуют своему наименованию. Например, название программы заявлено как «Развитие институтов гражданского общества» или «Содействие развитию институтов гражданского общества и государственная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций» (Брянская, Саратовская, Ульяновская обл.). Целью программы в Ульяновской обл. на 2012– 2014 гг. является «создание правовых, экономических и организационных условий для дальнейшего становления социально ориентированных некоммерческих организаций и обеспечение их эффективного участия в социальноэкономическом развитии региона» ⁴ .

Однако данная цель не отражает такой аспект названия программы, как развитие институтов гражданского общества. Мероприятия программ в описываемых случаях, как правило, ориентированы на поддержку только одного элемента гражданского общества – социально ориентированных некоммерческих организаций (далее – СО НКО). Цель программы не может быть достигнута, поскольку она шире, чем запланированный спектр мероприятий.

Рассмотрим пример Брянской обл. ¹ Программа на 2011–2013 гг. имеет целью «обеспечение условий для решения актуальных социальных проблем, повышения доступности предоставляемых гражданам социальных услуг путем предоставления поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям» и содержит 3 задачи, связанные только с деятельностью СО НКО. Цель программы у же наименования, задачи сведены только к поддержке некоммерческого сектора, все мероприятия программы касаются работы с некоммерческими организациями.

Следует отметить, что Министерство внутренней политики Ульяновской области как государственный заказчик и разработчик программы развития гражданского общества2 закрепило в содержании последней собственное определение понятия «институты гражданского общества». Это некоммерческие негосударственные организации, перечень которых имеет закрытый характер (общественные объединения, профессиональные союзы, региональные конфессии, национально-культурные автономии). Данное обстоятельство является обоснованием узкого подхода к формулировке цели и мероприятий программы, но оно не вписывается в терминологию научного обеспечения содействия развитию гражданского общества, в рамках которого институты гражданского общества трактуются значительно шире.

Поддержка некоммерческого сектора – это то, что лежит на поверхности, что не требует глубоких размышлений о перспективах развития гражданского общества в регионе и механизмах, обеспечивающих это развитие. На наш взгляд, это путь наименьшего сопротивления. Данное обстоятельство наводит на мысль, что реализация политики содействия развитию гражданского общества в регионах идет по накатанному пути. Речь идет о государственных гарантиях ежегодной (вплоть до 2016 г.) финансовой, правовой и информационной поддержки «третьего сектора» посредством выделения на конкурсной основе федеральных субсидий социально ориентированным организациям. Установив такие гарантии, федеральный центр дал регионам юридические основания сузить работу по содействию развитию гражданского общества до поддержки организаций некоммерческого сектора.

Вторым моментом в содержании анализируемых программ, требующим особого внимания, является формулировка целей. Она часто громоздка и содержит уточнения способов их достижения, что изначально сужает вариативность используемого инструментария.

Третьей проблемой являются методологически неверные формулировки мероприятий программ, целевых показателей эффективности и ожидаемых конечных результатов. Мероприятие представляет собой конкретное действие или несколько увязанных между собой действий органа власти в отношении определенного объекта, т.е. содержание работ органа власти должно быть очевидным и понятным. У мероприятия должен быть конкретный, поддающийся измерению или объективной оценке результат. Исходя из этого, можно дать рекомендации об отказе от формулировок мероприятий типа «оказание содействия» или «создание условий». Такие формулировки более типичны для задач.

С другой стороны, очевидны трудности с измерением степени выполнения программы. При оценке их выполнения возникает закономерный вопрос: что в этом случае считать результатом мероприятия, и будет ли сформулированный результат мероприятием? К примеру, выполнение такого мероприятия, как «оказание содействия НКО по организации и проведению мероприятий, направленных на нравственное и патриотическое воспитание населения», в Пензенской области предлагается оценить через следующий показатель результата: «проведение на территории области мероприятий с охватом участников не менее 150 чел. ежегодно». Но показатель, во-первых, не свидетельствует о работе органа власти в части содействия организации таких мероприятий, т.к. некоммерческие организации в силах самостоятельно обеспечивать проведение мероприятий с означенным охватом участников, во-вторых, не отражает степени влияния органа власти на формирование чувства патриотизма.

В настоящее время органы власти субъектов России все чаще заявляют о реализации такого направления политики, как содействие развитию гражданского общества. Однако оно не является приоритетом регионального развития. Более того, наличие в стратегиях и программах среднесрочного и долгосрочного социально-экономического развития регионов раздела или пункта, касающегося развития гражданского общества или прогнозирующего его, не является обязательным. Это происходит на фоне признания гражданского общества фундаментом общественнополитической стабильности в субъектах России.

Сложившаяся ситуация позволяет заключить, что региональные власти не занимаются прогнозированием развития гражданского общества на системной основе. Фактически проводимую в регионах систему мероприятий можно считать реакцией на запросы федерального центра, с одной стороны, и запросы самого гражданского общества – с другой. В то же время необходимость использования новых подходов в работе с институтами гражданского общества для некоторых субъектов федерации становится насущной потребностью.

В качестве альтернативной схемы содействия развитию институтов гражданского общества применяется концептуальный подход – разработка региональных концепций содействия развитию институтов гражданского общества. Концепция отраслевой государственной политики представляет собой методологический инструмент, позволяющий осознать ситуацию в регулируемой сфере общественных отношений, сформулировать цели, задачи и направления деятельности органов власти и иных участников. Концепция содействия развитию институтов гражданского общества в субъекте РФ позволит осознать его необходимость и вектор перемен и найти компромисс между интересами различных субъектов общественных отношений – граждан, институтов гражданского общества, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Приведем попытку сравнительного анализа концепций содействия развитию институтов гражданского общества в Вологодской обл. ¹ и в Республике Удмуртия ² . Концепция Вологодской обл. – более рамочный, или общий документ. Здесь отражено состояние гражданского общества, обозначены цель, задачи, направления деятельности и их содержание, принципы реализации государственной политики содействия развитию институтов гражданского общества. Однако концепция не содержит описание организационных, правовых, финансовых механизмов ее реализации.

Концепция Удмуртской Республики раскрывает основные понятия, используемые в документе, и механизмы реализации последнего: республиканские, городские, районные общественные слушания; совещания; рабочие и экспертные группы и комиссии; общественные советы различного функционального назначения при отраслевых подразделе- ниях органов государственной власти и органов местного самоуправления и пр.

В контексте модернизации социальноэкономических и общественнополитических отношений роль институтов гражданского общества в современной России довольно высока. Необходимость содействовать их развитию очевидна. Использование программно-целевого подхода в силу различных причин не дает желаемого результата. Разработка и согласование Концепции государственной поли- тики содействия развитию институтов гражданского общества в субъекте РФ как договора общественного согласия позволит найти точки соприкосновения разных групп интересов, предопределит формирование новой системы отношений между всеми заинтересованными субъектами-участниками. Все это дает основание рассматривать региональные концепции содействия развитию институтов гражданского общества как перспективный и эффективный управленческий подход.