Подходы к содержанию понятия "демографическая политика" в отечественной науке

В настоящее время демографическая политика объявлена приоритетным направлением деятельности российского государства. Создан Совет по реализации национальных проектов и демографической политике при Президенте РФ, реализуется приоритетный национальный проект «Здоровье». Однако в современной научной литературе нет четкого понимания содержания демографической политики, что проявляется, например, в отсутствии устоявшегося определения понятия «демографическая политика». Отсутствие четких границ термина создает путаницу в определении целей и методов реализации демографической политики в РФ, поэтому важно определить содержание понятия и установить соотношение с родственными терминами.

САКАЕВ Василь Тимерьянович – к.и.н., доцент кафедры политических наук Набережно челнинского филиала Казанского (Приволжского) федерального университета

Одним из первых исследователей проблем демографической политики в СССР стал А.Я. Кваша. Еще в 1968 г. он указывал, что демографическая политика – это совокупность мер, направляющих течение демографических процессов в сторону оптимизации типа воспроизводства населения1. В 1976 г. в коллективном труде «Система знаний о народонаселении» демографическая политика была впервые обозначена как часть политики народонаселения, которая, в свою очередь, называлась частью социально-экономической политики2. В 1981 г. А.Я. Кваша понятием «демографическая политика» обозначил уже систему мероприятий, специально направленных на достижение определенного результата, указывая при этом на необходимость планового воздействия на всю систему демографических процессов в их взаимосвязи, а не только на тот или иной вид движения населения. В этой работе А.Я. Кваша рассматривает демографическую политику как составную часть социальной политики, одновременно включив в комплекс ее проблем регулирование миграции. Правда, миграция рассматривалась им лишь через призму ее влияния на воспроизводство населения3. В целом, говоря о демографической политике, в 1970–1980 гг. в СССР чаще всего подразумевали достижение оптимального типа воспро- изводства населения, прежде всего через регулирование рождаемости.

Несколько иного подхода придерживался А.Г. Вишневский, который призывал не отождествлять демографическую политику с социальным управлением демографическими процессами, подчеркивая, что общество всегда оказывает управляющее воздействие на население, а говорить о собственно демографической политике можно лишь при наличии таких компонентов, как «институциональность», «осознанность целей» и их «демографич-ность». Демографическую политику он определял как «систему мер, проводимых социальными институтами, чаще всего государством, в отношении достаточно крупных человеческих общностей и направленных на достижение сознательно поставленных демографических целей»1.

Первым в постсоветской России попытку дать определение термина «демографическая политика» предпринял В.В. Елизаров. Он считал, что «демографическая политика – целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения, призванная сохранять или изменять тенденции динамики численности, структуры, расселения и качества населения», подчеркивая также, что «она рассматривается как органическая часть социальной политики, специфическая по своим целям и отчасти по методам их достижения, но согласованная с другими сферами, такими как регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни и социального обеспечения населения, образования, здравоохранения и т.д.». В.В. Елизаров указал, что для демографической политики близкий по употреблению термин – это политика народонаселения, причем демографическая политика в широком смысле рассматривается как синоним политики народонаселения, а узком смысле – как ее часть2. В свою очередь, политику народонаселения он определял, со ссылкой на вышеуказанную работу 1976 г., как часть социально- экономической политики, как деятельность, специально направленную на регулирование воспроизводства человека, при этом выделяя в ней следующие основные элементы:

• 1)    влияние условий труда;

• 2)    улучшение жизненных условий всех слоев населения;

• 3)    воздействие на воспроизводство населения.

Последний элемент автор трактовал как собственно демографическую политику, включая в нее два направления деятельности:

• 1)    изменение характера процессов естественного возобновления поколений в их тесной взаимосвязи;

• 2)    влияние на миграцию населения.

В.В. Елизаров справедливо замечал, что в середине 1990 гг. термин «демографическая политика» все еще не имел однозначной трактовки, а широкий или узкий подход к содержанию основных понятий был связан с взглядами конкретного автора на предмет демографии и границы изучаемых этой наукой явлений3.

Термину «семейная политика» В.В. Елизаров давал следующее определение: это «…часть социальной политики, основные действия которой направлены не на население вообще или отдельных людей, а непосредственно на семью», одновременно замечая, что «по вопросу соотношения ее с демографической политикой в настоящее время не сложилось еще однозначного понимания». Близкими к понятию «демографическая политика» В.В. Елизаров считал также термины «контроль рождаемости» и «планирование семьи». При этом первое понятие определялось им как «воздействие государства на процессы рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов прироста населения в стране», а второе – как «внутрисемейное регулирование деторождения»4. Таким образом, демографическая и семейная политики рассматривались как составные части социальной политики, а предметные поля их внутри социальной политики четко не разграничивались. Политика народонаселения объявлялась термином, тождественным в узком понимании демографической политике, при этом обе они назывались составной частью социальной политики.

В учебном пособии под редакцией Д.И. Валентея, подготовленном в 1997 г., термину «демографическая политика» давалось определение, сформулированное в 1995 г. В.В. Елизаровым. При этом подчеркивалось, что близкими к нему являются также понятия «социально-демографическая политика», «политика народонаселения (населения)», «семейная политика», «планирование семьи», «планирование населения», «контроль рождаемости», «управление демографическими процессами» и др.1 Таким образом, повышалось значение демографической политики и делался упор на целенаправленное и осознанное управление демографическими процессами со стороны государства.

В начале 2000 гг. вышли несколько учебников по демографии, подготовленных В.М. Медковым, в которых был сделан следующий шаг в определении понятийного аппарата2. В.М. Медков признавал, что в некоторых случаях политику народонаселения понимали более широко – как деятельность государства, направленную на регулирование развития населения, причем, помимо регулирования воспроизводства населения, в нее включали также регулирование процесса социализации подрастающего поколения, регулирование условий труда, регулирование миграции и территориальной структуры населения, а также воздействие на общие условия жизни всех слоев населения3. Термину «демографическая политика» В.М. Медков давал узкое определение как «деятельности государства, направленной на регулирование процессов воспроизводства населе-ния»4, т.е. в его дефиниции исчезала целевая направленность такой политики.

Важное продвижение вперед в этом вопросе произошло в 2004 г., когда коллективом ведущих демографов МГУ (Н.В. Зверева, И.Н. Веселкова и

• В.В.    Елизаров) были даны следующие определения.

• 1.    Демографическая политика – «целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения».

• 2.    Контроль рождаемости – «система мер воздействия государства на процесс рождаемости, главным образом с целью снижения ее уровня и сокращения темпов прироста населения в стране».

• 3.    Политика народонаселения «включает помимо регулирования демографических процессов другие сферы: регулирование условий занятости и труда, а также уровня жизни (доходы, образование, охрана здоровья, социальное обеспечение)».

• 4.    Планирование семьи – «деятельность государственных и негосударственных организаций (программы, комплексы мер), направленная на создание условий для реализации ответственного родительства, для достижения каждой семьей желаемого числа детей».

• 5.    Семейная политика – «деятельность государственных и иных служб по созданию оптимальных условий для выполнения семьей ее функций, по социальной защите семьи, по оказанию адресной поддержки семьям определенных типов; в отличие от демографической политики семейная политика не направлена на достижение каких-то определенных демографических результатов»⁵.

Таким образом, дефиниция демографической политики была упрощена, в ней исчезло указание на демографический оптимум как на цель, но в целом она повторяла вариант 1997 г. Самое главное достижение авторов состояло в том, что они разграничили демографическую и семейную политики, указав на различия между ними. Понятия «планирование семьи» и «контроль рождаемости» больше не назывались терминами, тождественными «демографической политике». Но в целом к началу XXI в. большинство российских исследователей продолжали определять предмет демографической политики только как регулирование процессов воспроизводства населения со стороны государства.

Такой подход не был поддержан всеми учеными-демографами. Л.П. Харченко в 2007 г. определила демографическую политику как «целенаправленную деятельность государственных органов и негосударственных организаций в сфере регулирования процессов воспроизводства и миграции населения, призванную сохранять или изменять тенденции в динамике численности, структуры, расселения и качества населения»1. То есть, Л.П. Харченко включила в сферу понятия «демографическая политика», кроме вопросов воспроизводства, еще и аспекты миграции населения, одновременно сохранив указание на конечную цель такой политики.

Интересен подход органов исполнительной власти РФ к использованию термина «демографическая политика». Как известно, на федеральном уровне в РФ были разработаны два основополагающих документа в этой области: «Концепция демографического развития РФ на период до 2015 года», утвержденная постановлением Правительства РФ от 24.09.2001 г. № 1270-р, и «Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года», утвержденная Указом Президента РФ от 09.10.2007 г. № 1351. В первом документе демографическая политика не получила четкого определения, но по логике документа она понимается как регулирование со стороны органов государственной власти и местного самоуправления демографических процессов, в число которых включаются вопро- сы, касающиеся рождаемости, оказания поддержки семье, здоровья, продолжительности жизни, миграции и иные аспекты демографического развития. В «Концепции демографической политики» сказано, что «демографическая политика Российской Федерации направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране». Таким образом, представители федеральных органов исполнительной власти понимают демографическую политику достаточно широко – как целенаправленную деятельность в области регулирования воспроизводства населения и миграции, призванную изменить демографическую ситуацию в стране.

Подводя итог, следует признать, что в современной российской науке процесс формулирования дефиниции термина «демографическая политика» еще не завершен. Определение содержания термина зависит от взглядов конкретного автора и его принадлежности к той или иной отрасли науки. В настоящее время границы термина «демографическая политика» все более расширяются, и он становится все более сопоставимым с зарубежным понятием «политика народонаселения». При этом современной российской науке в общих чертах удалось разграничить предметное поле демографической политики от предметного поля социальной и семейной политики.