Полицейские профсоюзы стран Европы и США

В странах Западной Европы, США и Канаде профсоюзные организации (ассоциации) полицейских¹ начали образовываться в середине 40-х годов ХХ столетия под воздействием процессов демократизации общества и в связи с необходимостью общественного престижа полиции, усиления социальной и правовой защищенности ее сотрудников.

Заметим, что профсоюзные объединения сотрудников полиции являлись своеобразной реакцией на проблему расширения прав и свобод человека и превратились в 1960– 1970 годы в реальную политическую силу общества2.

С конца 1980-х годов профсоюзные организации работников полиции созданы и работают в странах Восточной Европы, а с 1990 г. в государствах Прибалтики, Монголии.

Рассматривая правовой статус профсоюзов (ассоциаций) служащих полиции необходимо отметить следующее:

во-первых, служащие полиции в большинстве стран Западной Европы относятся к «гражданским» должностным лицам. В то время как в Румынии и Монголии законодательством полицейские приравнены к военнослужащим и поэтому преступления, совершенные полицейскими, при расследовании классифицируются по разделу Уголовного кодекса «Воинские преступления»;

во-вторых, служащие полиции в этих странах рассматриваются как представители исполнительной власти, наделенные специфическими полномочиями, и на них распространяются нормы законов о гражданской государственной службе с небольшими изъятиями;

в-третьих, в странах Западной Европы и США полицейские формирования классифицируются в обществе как «органы массового социального обслуживания населения», работающие на принципах демократизма, открытости для общества, тесной связи с населением;

в-четвертых, законодательно профессиональные союзы полицейских отграничены от влияния политических партий, государственных и политических структур общества3 и поэтому они не входят в общенациональные объединения профессиональных союзов;

в-пятых, свою практическую деятельность профсоюзы (ассоциации) осуществляют не изолировано, а в тесном контакте с администрацией полицейских органов, аппарата МВД. Их целевая установка – содействие руководству полицейского органа в учете интересов служащих полиции;

в-шестых, все профессиональныесоюзы полицейскихобладают правом юридическоголица;

в-седьмых, решения профсоюзов (ассоциаций) полицейских носят в основном рекомендательный характер для администрации органов и подразделений полиции.

Вышеизложенное существенным образом отличает в правовом отношении профсоюзы (ассоциации) служащих полиции от других профессиональных объединений трудящихся.

В органах полиции зарубежных стран успешно работают десятки профессиональных союзов (ассоциаций) служащих полиции4. Абсолютное большинство их, несмотря на национальную специфику, реализуют идентичные функции.

Полагаем, что такими общими функциями профсоюзных организаций (ассоциаций) служащих полиции являются:

1 . Функция социальной и правовой защиты личного состава.

В ряде стран это означает заключение с «нанимателем», т.е. с органом власти, в чьей юрисдикции функционирует полицейская организация и за чей счет она содержится, коллективного договора.

Необходимо иметь в виду, что в зарубежных источниках подчеркивается, что «заключение коллективного договора есть двусторонний процесс и “наниматели” не только могут, но и должны предъявлять требования администрации к профсоюзу полицейских в такой же мере, в какой профсоюз делает это»5.

Как правило, требования администрации сводятся к вопросам повышения результативности в работе полицейских, устранения из коллективного договора таких пунктов, как увеличение размеров страхового полиса, повышения пенсионного обеспечения и прочее.

Путем переговоров стороны приходят к таким статьям коллективного договора, которые стимулируют повышение профессионального образования полицейского, его физической и специальной подготовки, определяют оплату труда за сверхурочную служебную деятельность, работу по вызову, вне учреждения и прочее.

Примером может служить коллективный договор между профсоюзом полицейских и мэром города Айова США, внимательно изученный автором. В этом договоре подробней- шим образом оговорены следующие вопросы:правовые полномочия мэрии и профсоюза полицейских; продолжительность рабочего времени полицейского констебля; система учета времени сверхурочных работ (переработки) и размеры материальной компенсации за них6, а также за работу в праздничные и выходные дни, ночные дежурства; порядок оплаты труда за временное исполнение обязанностей по другой должности; продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, отпуска по беременности; обстоятельства, при которых полицейскому предоставляются внеочередные отпуска (оплачиваемые и неоплачиваемые) по семейным обстоятельствам; оплата времени, затраченного в судах, в случае привлечения полицейского в качестве свидетеля по уголовным и административным делам; условия временного увольнения со службы; порядок прохождения служебной подготовки; размер социального страхования полицейского; перечень вещевого довольствия, обеспечения оружием и спецсредствами, транспортом; порядок подачи и механизм рассмотрения жалоб и заявлений полицейского.

Другим направлением деятельности профсоюзов по социальной защите работников является материальная и моральная поддержка семей погибших сотрудников, оказание практической помощи ветеранам службы, пенсионерам, инвалидам, служившим в поли-ции7. Для этой цели, как правило, создаются фонды материальной взаимопомощи, страховые фонды.

Профсоюзы (ассоциации) служащих полиции вносят в законодательные и исполнительные органы власти предложения о правовых механизмах защиты интересов полицейских при проведении дознаний при совершении ими служебных проступков и правонару-шений8.

Повсеместно профсоюзы выступают инициаторами проведения массовых акций личного состава по поводу предвзятого, необъективного освещения деятельности полиции, клевете в отношении отдельных работников, а также подают иски в судебные органы по этим вопросам и вопросам вмешательства административных органов мэрии в компетенцию полиции9.

В случае уголовного преследования служащего полиции профсоюз (ассоциация) оплачивает деятельность лучших адвокатов. По просьбе полицейских адвокаты занимаются гражданскими делами, оказывают другие юридические услуги.

2 .Функция контроляза исполнением администрацией норм и положений нормативных актов о прохождении службы.

Анализ Уставов профессиональных союзов (ассоциаций) сотрудников полиции стран Западной и Восточной Европы, США, Канады, стран Прибалтики, Монголии свидетельствует о том, что в одну и ту же целевую установку – контроль за условиями прохождения службы – в профобъединениях разных стран вкладывается различное содержание. Так, в большинстве стран Западной Европы контроль за условиями прохождения службы включает в себя :

• –    контроль за должным материально-техническим обеспечением сотрудников и созданием им надлежащих условий для работы;

• –    исключение возможности перевода сотрудника из одной службы в другую или в другую смену без предварительного его уведомления;

• –    контроль за принятием и реализацией ясной и понятной процедуры присвоения специального звания, продвижения и перемещения по службе, создания условий для всесторонней информированности сотрудников о наличии вакантных мест, требованиях, предъявляемых к кандидату на более высокую должность, о системе экзаменов и тестов при отборе кандидата на замещение другой либо вышестоящей должности;

• –    контроль за тем, чтобы эффективно работала отлаженная система служебного дознания в отношении полицейского, порядок рассмотрения его жалобы, заявления;

• –    контроль за созданием условий для повышения квалификации по службе.

3.    Представительская функция. 4.    Консультативная функция. 5.    Воспитательная функция.

• 6.    Функция лоббизма. В связи с тем, что законодательно полицейским запрещено быть членами политических партий и их сообщество не может непосредственно выразить в законодательных и исполнительных органах власти свои профессиональные интересы, профессиональные союзы восполняют это путем скоординированного давления на СМИ, проведения целенаправленных профсоюзных акций. К последним можно отнести массовые невыходы на службу «по болезни», блокирование деятельности дежурных частей, массовое наказание граждан за малозначительные административные нарушения.

В ряде Уставов профсоюзов (ассоциаций) служащих полиции данная функция выражена нечетко или вообще отсутствует. Так, в Уставе независимого профсоюза полицейских Венгрии только декларируется «выработка мер и решений, связанных с обеспечением условий успешной деятельности». В документах же Монгольского съезда полицейских профсоюзов задача по осуществлению контроля профорганами за исполнением администрацией правил и положений нормативно-правовых актов в сфере прохождения службы, вообще не упоминается.

Реализация данной функции происходит в двух сферах жизнедеятельности профсо-юза:во внутренней и во внешней.В первом случае,в ряде стран члены выборного органа профсоюзной организации (ассоциации) служащих полиции – председатели, секретари, члены комитетов и советов входят в состав аттестационных и специальных комиссий, разбирающих жалобы на действия полицейских, выступают истцами и ответчиками при трудовых спорах между работодателем и профсоюзом полицейских, в арбитражных, согласительных комиссиях, третейских судах.

Во втором случае, профсоюз полицейских выражает и представляет интересы служащих полиции в органах законодательной власти, в исполнительных структурах страны, в руководстве МВД. Так, в Великобритании Федерация полиции является единственной официально признанной организацией, имеющей право представлять интересы полицейских в Полицейском консультативном комитете при Министре внутренних дел и в Коллегии МВД по рассмотрению вопросов прохождения службы полицейскими10.

Профсоюзные лидеры обсуждают с администрацией кандидатуры полицейских на выдвижение, организационные и правовые вопросы использования полицейских в крупномасштабных операциях, связанных с социальными конфликтами, оказывают консультативную помощь администрации в вопросах планирования и организации работы полицейского органа, взаимодействия с населением, участвуют в разработке поправок в уголовное законодательство, правительственных и ведомственных решений, затрагивающих интересы и права личного состава. Так, ассоциация суперинтендантов полиции Великобритании является официальным консультантом парламентских комиссий и гражданских учреждений по деятельности полиции.

Во взаимодействии с администрацией полицейского органа профсоюзы (ассоциации) принимают меры по укреплению дисциплины и законности в деятельности личного состава, разбирают конфликты между служащими полиции, противодействуют проникновению в ее ряды аморальных и недисциплинированных граждан, занимаются привитием профессиональной морали молодым сотрудникам и их закреплением на службе, через средства массовой информации поддерживают позитивный имидж службы в полиции.

В США подобными акциями профсоюзов добились включения в оплату труда времени на обеденный перерыв, прав патрулирования только вдвоем и только в случае согласия полицейского – поодиночке.

Во Франции крупнейший полицейский профсоюз – Автономная Федерация полицейских профсоюзов – развернул широкую компанию в средствах массовой информации о необходимости внесения изменений в законодательство, обязывающих служащих полиции при пресечении преступных деяний действовать в тех же рамках необходимой обороны, которые распространяются на всех граждан страны11.

Вместе с тем в ряде стран профсоюзные организации выполняют функции, которые несвойственны подобным общественным организациям. Например, Монгольским съездом полицейских на профсоюз возложеназадача«участие в предвыборнойборьбе»,заметим, что подоб-наядеятельность профсоюзам полицейских стран Западной Европы категорически запрещена.

Ввиду весьма сущностных отличий профсоюзов стран Западной Европы, США и Канады от других стран классификация профессиональных союзов полицейских проведена по нескольким основаниям, в частности:

• а)    наличия юридических оснований для создания и работы в органах полиции профессиональных союзов служащих полиции.

Все страны Западной и Восточной Европы, США и Канады можно условно подразделить по этому основанию на три неравнозначных по объему полномочий группы:

• –    в первую группу можно отнести те страны, где деятельность профессиональных союзов в органах полиции запрещена законами этих стран(республик, штатов). Так, в 14 штатах США деятельность профсоюзов служащих полиции запрещена законами штатов;

• –    вторая группа стран (Бельгия, Франция, Италия, Швеция, Канада, Финляндия и др.), в которых, в соответствии с законами о государственной службе и о деятельности полиции, об общественных объединениях, служащим полиции законодательно предоставлено право создавать профсоюзные организации;

• –    третья группа, те страны, где в законодательстве нет явного запрета на их создание в органах полиции. Профсоюзы создаются через постановления судебных органов, которые руководствуются в своем решении правилом «дозволено то, что не запрещено законом». Подобным образом были созданы профсоюзы в ряде штатов США;

• б)    содержание нормативной базы, регулирующей деятельность профсоюзов (ассоциаций) служащих полиции.

Как правило, деятельность профсоюзных объединений служащих полиции почти во всех странах нормативно регулируется специальными нормативными актами. Исключение из общего правила – Швеция, в которой профсоюз полицейских работает на основании общегосударственного закона об общественных объединениях;

• в)    право выбора полицейского на вхождение в один или одновременно в несколько профсоюзов полицейских.

Анализ Уставов профессиональных объединений служащих полиции показывает, что в тех странах, где одновременно работают несколько профсоюзов полиции, которые объединяют своих членов по разным основаниям (по полу, расе, сфере служебной деятельности, иерархического положения в системе полицейских органов), служащим полиции не запрещено состоять в нескольких профсоюзных объединениях.

Так, негритянка, работающая начальником полиции одного из штатов США, теоретически может состоять одновременно в следующих профсоюзах (ассоциациях): клубе начальников полиции, ассоциации женщин-полицейских, ассоциации чернокожих полицейских, Американской федерации государственных и муниципальных служащих, Национальном союзе полицейских.

• г)    метод вступления в профсоюз.

В абсолютном большинстве стран прием в члены профсоюза происходит на основе добровольного письменного заявления о приеме в члены первичной профсоюзной организации.

Иной порядок вхождения в ассоциацию полицейских в Великобритании, согласно которому работник полиции, в зависимости от его специального звания или занимаемой должности, автоматически включается в состав одной из ассоциаций сотрудников полиции: ассоциации суперинтендантов полиции, Федерации полиции, ассоциации начальников полиции. В случае изменения его специального звания или изменения должностного положения эти лица без личного заявления переводятся из одной ассоциации полиции в другую.

Прекращение членства в профсоюзе происходит по следующим основаниям: добровольно на основе личного заявления, в связи с исключением из членов организации, при увольнении со службы по компрометирующим обстоятельствам.

При этом, пока решение об увольнении не вступит в законную силу, профсоюзная организация не вправе исключать члена профсоюза из своих рядов;

• д)    профессиональный состав лиц, объединенных в профсоюз (ассоциацию) полицейских

Во многих странах Западной Европы, США, Канаде в профсоюзы сотрудников полиции не принимают лиц, работающих в органах и подразделениях полиции по вольному найму.

Исключение из этого общего права – Венгрия, в которой в Независимый профсоюз полицейских принимаются как лица рядового и начальствующего состава, так и вольнонаемные работники, а также служащие гражданских учебных заведений, находящихся в договорных отношениях с МВД.

В Великобритании руководителям органов полиции запрещено нормативно состоять в одной профсоюзной организации со своими подчиненными, они объединены в ассоциацию начальников полиции. В США также образуют в каждом штате Союз начальников полиции;

• е)    организационное строение профсоюзов (ассоциаций) полиции.

Во многих странах Западной Европы,в США и Канаде нет единой централизованной системы профсоюзных органов полиции в общегосударственном масштабе.

Как правило, в этих странах действуют несколько профсоюзных объединений, которые объединяют полицейских по разным основаниям: по территориально-производственному и должностному признакам, по функционально-служебной, расовой и половой принадлежности и т.д.

В то же время в странах Восточной Европы (Венгрия, Эстония, Литва и пр.), в которых профсоюзы полицейских появились несколько десятилетий назад, работают единые централизованные профсоюзные органы всех полицейских профсоюзных организаций страны;

• ж)    нормативное закрепление права на публичные коллективные акции.

Практически повсеместно законодательно, а также нормами уставов этих общественных объединений запрещено профсоюзам организовывать и проводить коллективные протесты в виде забастовок или иных коллективных публичных акций.

Однако в ряде стран(Италия, Швеция, Финляндия) профсоюзным организациям служащих полиции разрешено при определенных обстоятельствах и при соблюдении необходимой процедуры организовывать забастовки, митинги, собрания личного состава12.

• з)    объем правовых полномочий на заключение коллективного договора с администрацией мэрии, префектуры, округа, штата и пр.

По этому основанию все профсоюзные объединения полицейских можно подразделить на две группы:

• –    профсоюзы, выдвигающие свои требования и ведущие переговоры с «работодателями» без принятия совместного итогового документа – коллективного договора (соглашения);

• –    профсоюзы, имеющие правовые полномочия на заключение коллективного договора с «работодателем» (США, Канада, Финляндия и пр.).

Для любой профсоюзной организации полицейских одним из важнейших вопросов ее деятельности является нахождение путей и способов согласования интересов служащих полиции с интересами «работодателей». При этом профсоюзы исходят не только из необходимости защиты материальных, правовых и иных интересов своих членов, но и из интересов служебной деятельности полицейского органа, подразделения.

Руководители полиции, как правило, выполняют роль своеобразного амортизатора между профсоюзом и администрацией «работодателя» и своими действиями стремятся к бесконфликтному разрешению возникающих противоречий.

С целью выработки компромисса между «работодателями» и профсоюзом, последние совместно с администрацией разрабатывают механизмы согласования взаимных интересов, порядок и процедуру рассмотрения жалоб и претензий друг к другу с использованием согласительных комиссий и административных совещаний.

Примером может служить административное совещание г. Айова в США. Состав этого совещания наполовину состоит из представителей администрации, другая половина – из представителей профсоюза служащих полиции.

Комиссия рассматривает вопросы, относящиеся к охране здоровья, повышению личной безопасности сотрудников при несении службы, обеспечению личного состава материальными ресурсами, вещевым довольствием, техникой, вооружением и специальными средствами, т.е. те вопросы, в четком урегулировании и соблюдении которых заинтересованы обе стороны.

Практическая деятельность полицейских постоянно порождает спорные вопросы, недоразумения, конфликты как между руководителями полиции и подчиненными, так и между коллективом полицейского органа и «работодателями».

В целях предупреждения развития противоречия до конфликтной ситуации, в коллективных договорах, как правило, разработаны механизмы разрешения подобных спорных вопросов, порядок представления и разрешения жалоб полицейских.

Примером может служить порядок рассмотрения жалобы полицейского г. Айова в США. Отметим, что по условиям коллективного договора администрация и профсоюз не могут отказать полицейскому в приеме жалобы по любому вопросу, за исключением случаев, связанных с повышением в должности, на которую полицейский имеет право в соответствии с выслугой лет.

По жалобе полицейского профсоюз может выступить посредником между заявителем и администрацией. В последнем случае профсоюз полицейских предоставляет администрации в письменном виде фамилии посредников по данному вопросу (до четырех человек).

Порядок и механизм разрешения жалобы полицейского включает пять последовательных этапов. На первом этапе заявитель в течение пяти дней после возникновения спорного вопроса лично либо через посредника обращается устно к ответственному инспектору, представляющему администрацию мэрии в полицейском органе. Инспектор обязан в течение пяти дней рассмотреть жалобу и дать по ней устный ответ . В случае если этот срок нарушен или заявитель не согласен с решением инспектора, он может в течение пяти дней после окончательного рассмотрения жалобы на первой ступени подать письменную апелляцию на имя начальника полиции (копия апелляции направляется в профсоюз). Начальник полиции проводит дознание и письменно отвечает заявителю (копия ответа направляется в профсоюз).

Если на втором этапе заявитель не удовлетворен принятым решением, жалобщик или профсоюз подают заявление в консультативный комитет жалоб, состоящий из представителей администрации, профсоюза и других лиц. Решение комитетом принимается в течение пяти дней с момента приема заявления.

В случае несогласия с решением комитета заявитель или профсоюз в течение пяти дней после рассмотрения вопроса на третьем этапе разбирательства могут обращаться к Управляющему делами города. Он обязан рассмотреть обращение в течение десяти дней. Для него установлено обязательное условие – личная встреча с жалобщиком или его посредником.

Последним этапом (ступенью) разбирательства заявления или жалобы полицейского является рассмотрение дела у арбитра. Заявление на его имя направляется в течение 15 дней после ответа от Управляющего делами города.

Личность арбитра по взаимному согласию между заявителем и администрацией назначается в течение 7 дней с момента поступления жалобы. Решение арбитра оглашается в течение 30-ти дней после слушания сторон и является окончательным по делу.

Необходимо констатировать, что серьезные конфликты между профсоюзными объединениями служащих полиции и администрацией редки, так как четкий и отлаженный механизм административного разбирательства предотвращает разрастание конфликтов, передачу спорных вопросов на рассмотрение судов.