Политическая проблема качества оказания государственных услуг на региональном уровне (теоретические аспекты реформирования)

Р еформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны, поскольку по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. Результаты исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим¹. Поэтому необходимо признать, что любое применение новых теоретико-практических моделей трансформации системы оказания государственных услуг на практике предполагает решение институциональных задач реформирования государственной службы в целом с учетом возможных рисков и угроз.

ШЕВЧЕНКО Виктор Михайлович – советник департамента по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе Аппарата полномочного

При метатеоретическом подходе к проблемам системы оказания государственных услуг речь должна идти о рассмотрении действий политических субъектов в структурном политическом поле, ограниченном соответствующими нормативными актами. Для этого воспользуемся теоретическими наработками известного британского исследователя Э. Гидденса, который считает, что социальные системы состоят из практик, организованных как взаимозависимость субъекта действия и группы.

представителя Президента Р Ф в ЮФО

Их взаимодействие происходит во времени и пространстве, поэтому социально-политические системы можно интерпретировать как структурные поля, где агенты занимают определенные позиции по отношению друг к другу. По его определению, «функционализм» является доктриной, которая постулирует наличие «потребностей» у социальных систем и обществ и обеспечивает определение путей, по которым общества удовлетворяют эти потребности. Подобную трактовку «функционализма» включают в себя как «нормативный функционализм» Парсонса, так и «конфликтный функционализм» Мертона1. Как в теоретическом, так и в практическом плане проблематичным является выявление количественных и качественных показателей эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих.

Построение новой системы оказания государственных услуг должно соответствовать следующему ряду критериев:

– открытость и прозрачность (государственные учреждения должны обеспечить оперативную и соответствующую действительности информацию о своей деятельности, своевременно и активно сообщить о предоставляемых услугах и возможности их получения);

– обратная связь с потребителями услуг (государственные учреждения при оказании услуг должны учитывать мнение граждан, для чего обеспечить обратную связь с физическими и юридическими лицами, в т.ч. при разработке и реализации государственной политики в сфере предоставления государством различных сервисов);

– подотчетность (государственные органы должны нести ответственность за свои действия и упущения при оказании государственных услуг, и не столько перед вышестоящими структурами, сколько перед гражданами как субъектами социальной и экономической политики).

Высокий уровень бюрократизации и раздутость государственного аппарата, невысокий уровень качества государственных услуг – это дисфункции, которые должны быть устранены в рамках новой модели оказания государственных услуг. На взгляд автора настоящей статьи, основная функция, которую необходимо реализовать в процессе реформирования существующей системы государственных услуг, состоит в обеспечении прозрачности за счет создания петель обратной связи, благодаря которым все субъекты, имеющие отношение к предоставлению и получению соответствующей услуги, имеют нормативные и технологические возможности доступа к необходимой информации о ходе прохождения документов. Тем самым должна быть решена задача противодействия системной коррупции, а также создано правовое поле, в рамках которого и гражданин, и чиновники будут иметь возможность правильно оценивать фактически сделанное по предоставлению услуги, выявлять отклонения в функционировании бюрократического аппарата и связанные с возможными дисфункциями нежелательные последствия.

Хотя на первый взгляд проблема качества предоставляемых государственными структурами услуг затрагивает только внешнюю сторону функционирования организации, на самом деле она отражает глубинные составляющие культуры сотрудников. В администрациях различного уровня организационная политика и организационная культура оказывают заметное влияние на повышение качества оказания государственных услуг. Поэтому политическое решение проблемы повышения качества государственных услуг должно включать и меры по стимулированию роста профессионализма и компетентности представителей бюрократии.

На наш взгляд, при выработке политической линии государства в сфере оказания сервисов на региональном уровне речь должна идти о двух составляющих эффективности: макро- и микроэффективность оказания государственных услуг.

Макроэффективность – это сумма эффектов, полученных от функционирования системы государственных услуг, которые можно классифицировать как политический, социальный, организационный и экономический эффекты. Рассмотрим подробнее эффекты макроэффективности.

Политический макроэффект состоит в повышении легитимности власти в глазах населения. Система государственного управления, несмотря на проводимые реформы, является информационно закрытой, а взаимодействие с чиновниками нередко вызывает у граждан негативные эмоции. В настоящее время низкое качество услуг, избыточность различных сведений и справок, которые должны предоставлять юридические и физические лица, вызывают социальное напряжение в обществе, которое при определенных условиях может способствовать переходу региональной политической системы в нестабильное состояние.

Социальный макроэффект проявляется в том, что в случае сбоя системы оказания государственных услуг по его результатам применяются меры к чиновникам, допустившим нарушение законодательства, включая их увольнение, а в случае коррупционных практик – и привлечение к уголовной ответственности. В результате улучшается социальная структура коллективов администраций различного уровня, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные люди. В обществе в целом создается большее доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной стабильности в государстве. Таким образом, в процессе предоставления публичных услуг населению сугубо правовой институт государственной службы приобретает социальные качества.

Организационный макроэффект заключается в том, что по итогам анализа функционирования системы государственных услуг предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры органов власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для предоставления соответствующих сервисов. Отметим, что регионы различаются по востребованности тех или иных услуг, и поэтому актуальными становятся проблемы выявления потребности населения в соответствующей услуге и оптимизации ее предоставления, в т.ч. и с использованием современных технологий.

Экономический макроэффект достигается в результате улучшения деятельности органов исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, затрачиваемых на предоставление услуг гражданам и юридическим лицам. Появляется возможность определения себестоимости предоставления услуг не только автономными учреждениями, но и структурными подразделениями администраций.

Микроэффективность деятельности государственных структур, оказывающих услуги населению, заключается в сегментации способов предоставлении сервисов в зависимости от физического состояния граждан, а также удаленности их от объектов предоставления услуг, учета затрат на содержание соответствующего государственного органа. Речь идет о пока еще не распространенных в России практиках ориентации предоставления государственных услуг с учетом антропологичес- кого фактора. В частности, должны быть созданы условия для получения соответствующих услуг лицами с ограниченными возможностями, исходя из их состояния здоровья и в соответствии со специфическими требованиями потребителя.

Для этого необходима трансформация некоторых компетенций государственных служащих. «Компетенции – это способности личности или организации применять знания, умения и личностные качества для результативной и успешной профессиональной деятельности, причем способности, наиболее востребованные сегодня и в перспективе. Одной из важнейших компетенций государственных гражданских служащих является способность коммуницировать, особенно если иметь в виду ориентацию государственной службы на оказание государственных услуг конкретным личностям и организа-циям»1. До настоящего времени указанная компетенция не была востребована и порождала многочисленные конфликты между гражданами и чиновниками.

Соответственно, новая модель системы государственных услуг должна учитывать необходимость переформатирования системы кадровых процессов в администрациях различного уровня.

Разработка стандартов предоставления государственных (муниципальных) услуг должна быть дополнена системой мониторинга выполнения этих стандартов. Для этого необходимо обеспечить возможность потребителям услуг осуществлять непосредственную оценку выполнения стандартов, а также напрямую доводить информацию об их невыполнении до контролирующих инстанций с помощью таких средств, как горячая линия, форумы на региональных и муниципальных интернет-сайтах, сходы граждан, книги обращений граждан и т.п. Речь идет не просто о дополнительном наборе форм и методов работы, а, в сущности, об эффективности инновационных технологий оценки профессиональной пригодности служащих, учета и контроля на основе системного подхода к деятельности каждого работника, всех звеньев управления делами государства1. На основании этих сведений можно определить способность чиновника оказывать гражданам и юридическим лицам государственные услуги в полном соответствии с требованиями законодательства.

Необходимо признать, что реализация политической линии государства в сфере оказания государственных услуг сталкивается с неразработанностью нормативной базы. На сегодняшний день в России остается недостаточным количество нормативных документов, посвященных созданию единой системы оценки эффективности и результативности оказания государственных услуг. Серьезным препятствием к созданию современной системы оказания услуг является нормативная неопределенность показателей эффективности и результативности деятельности государственных служащих в целом, а это, в свою очередь, не позволяет применять рассматриваемую норму в полном объеме по оношению к государственным услугам.

Качество оказания государственных услуг в регионах, в т.ч. и в электронной форме, должно стать одним из важнейших критериев деятельности региональных элит. Соответственно, появится возможность соотносить результаты функционирования систем государственных услуг на различных уровнях власти и в различных ведомствах.

В настоящее время критерии оценки де- ятельности существуют лишь для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Они, в первую очередь, описывают социально-экономические показатели регионов, а также уровень их развития, однако качество предоставления в регионах государственных услуг в этот перечень не входит. В субъектах федерации наблюдается значительное расхождение в восприятии приемлемого качества и стоимости услуг, поскольку сказываются разные потребности в социальных услугах, предоставляемых государством.

При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения территориальных властей. Указанное приводит как к новым аспектам развития государственного (муниципального) управления, так и к новым формам взаимодействий бюрократии с населением, что имеет прямое отношение к практикам управления территориями.

Стратегические приоритеты развития системы государственных услуг определяют, какова должна быть структура предоставления сервисов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, какие инструменты предоставления услуг развиваются в первую очередь. Политические приоритеты состоят в обеспечении социально приемлемого баланса предоставления платных и бесплатных услуг, а также возможностей аутсорсинга. В первую очередь должен быть решен вопрос взаимодействия бизнеса и власти, и установлено, какие услуги относятся к компетенции бизнеса, а какие – к компетенции государства.