Политические аспекты реализации права на образование в федеративном государстве (на примере ФРГ)

С остояние систем образования в различных странах мира вызывает в настоящее время серьезные дискуссии по целому ряду вопросов, причем это касается не только государств, осуществляющих демократический транзит, но и стран с высоким уровнем экономического развития и стабильной демократической политической системой.

Одним из основных вопросов, который задают политикам граждане стран – членов ЕС, является вопрос о том, насколько полно и последовательно реализуется в этих государствах право на образование. В данном контексте наиболее существенными политическими аспектами проблемы развития систем образования становятся нормативное правовое обеспечение реализации данного права, а также институциональные и функциональные условия его реализации. В настоящее время существуют инструментальные методы, позволяющие объективно оценивать результаты реализации права на образование в различных системах и сравнивать используемые подходы.

Основные политические аспекты проблемы реализации права на образование связаны со следующими особенностями конкретных государств и их систем образования.

• 1.    Территориально-государственное устройство. В федеративном государстве, в зависимости от уровня децентрализации в конкретной стране, политика в сфере образования находится полностью или частично в ведении субнациональных территорий (земель, кантонов, регионов).

• 2.    Оценка качества образовательных результатов в ходе международных исследований (например, PISA ), что требует учета международного опыта и результатов этих исследований в ходе реформ систем образования.

• 3.    Специфика структуры системы образования, которая может способствовать реализации всеобщего права на образование или препятствовать ей в связи с принятием различных политических решений и их воплощением в нормативных правовых актах разного уровня (общенационального или регионального).

• 4.    Смена парадигмы образовательного процесса в связи с интенсивной миграцией во взаимосвязи с демографическими изменени-

• ями и иными социально-экономическими факторами. Действующие системы образования, как правило, не способны достаточно адекватно реагировать на увеличение численности мигрантов и граждан, формирующихся в семьях мигрантов, в составе населения страны, что ущемляет их право на получение образования и равенство шансов, обеспечиваемое социальным государством.

В 1948 г. Всеобщая декларация прав человека создала основу для формирования общих правовых рамок реализации права на образование. В дальнейшем это право было закреплено в широком спектре международных, региональных и национальных документов, направленных на реализацию права на образование. В них предусматривается обязательное придание современной системе образования 4 базовых черт. Это наличие в действующей системе образования необходимого числа образовательных учреждений и программ; доступность имеющихся образовательных учреждений и программ для всех без какой-либо дискриминации; приемлемость содержания учебных программ и методов обучения с точки зрения их соответствия потребностям обучающихся и родителей, особенностей национальной культуры; адаптивность системы образования, допускающей модификации форм получения образования и его содержания в зависимости от особенностей обучающихся.

Таким образом, право на образование должно рассматриваться как право каждого пользоваться всем многообразием образовательных учреждений, услуг и товаров, необходимых для реализации этого права. Государства, подписавшие и ратифицировавшие эти документы, обязаны обеспечивать выполнение данных требований, используя для этого все находящиеся в их распоряжении ресурсы.

Однако проблемы при реализации всеобщего права на образование возникают даже в государствах с таким высоким уровнем экономического развития и развитой демократией, как ФРГ. В Конституциях земель отсутствуют единообразные гарантии соблюдения права на образование, что отличает германскую систему от систем других европейских стран. Серьезные препятствия в реализации всеобщего права на получение образования приходится преодолевать детям из семей мигрантов, семей с низким уровнем доходов, а также детям с ограниченными физическими возможностями. В значительной степени эти препятствия создаются за счет структурных особенностей системы образования в Германии, где на достаточно раннем этапе происходит дифференциация обучающихся по степени их подготовленности и уровню способностей. Недостаточно поддерживается и стимулируется повышение уровня владения немецким языком для обучающихся из семей мигрантов и других категорий, нуждающихся в такой поддержке. Отсутствуют достаточные условия для включения в регулярный учебный процесс обучающихся с ограниченными возможностями.

Эти проблемы были выявлены и отмечены в отчете Уполномоченного ООН по соблюдению права на образование В. Муноза, совершившего в 2006 г. инспекционную поездку в ФРГ1.

В своем отчете В. Муноз отметил, в первую очередь, особенности германской системы образования, которые играют решающую роль в процессе определения и реализации политики в данной функциональной области, а именно почти неограниченные полномочия земель – субъектов федеративного государства в сфере образования в соответствии с Основным законом ФРГ. Основной закон предоставляет федеральному уровню власти лишь отдельные полномочия: обеспечение неограниченной мобильности граждан на территории страны, полную гарантию основных прав (права родителей, академические свободы) путем закрепления их в федеральном законодательстве.

Федеральное министерство образования и исследований (Bundesministerium f r Bildung und Forschung) имеет четко фиксированные полномочия по управлению в сфере образования2. Задачи министерства охватывают все периоды жизни человека. Хотя школьное и высшее образование находятся преимущественно в ведении земель, федеральные власти вносят значительный вклад в развитие обра- зования, выделяя стипендии, действуя в рамках Соглашения о высшей школе (Hochschulpakt) или в составе Альянса за образование.

В сфере образования, культуры и науки Основной закон предоставляет землям широкие полномочия. Вся школьная система подлежит их надзору, в сфере политики по данным направлениям земли имеют неограниченную свободу. Гражданам гарантируется свобода в осуществлении деятельности в сфере искусства, науки, культуры и исследований, а также свобода вероисповедания, совести, создания частных школ и т.д. Регулирование деятельности в рамках этих гарантий осуществляется законодательством земель и нормами их административного права. Таким образом, основные параметры политики в сфере образования и инструменты ее реализации формируются ландтагами (законодательными и представительными органами государственной власти земель) и министерствами соответствующего направления1.

Однако необходимость координации политики в сфере образования на всей территории ФРГ потребовала создания различных органов управления федерального уровня с самого начала развития новой демократической Германии. При этом роль этих органов в развитии системы образования вызывает дискуссии и в настоящее время. Органом, в сфере ведения которого находится соблюдение права граждан на образование, является Постоянная конференция министров культуры земель ( St n-dige Konferenz der Kultusminister der L nder ), деятельность которой начиналась еще в 1948 г., т.е. до создания ФРГ и принятия

Основного закона страны. Одним из наиболее важных принципов деятельности Конференции является то, что все ее резолюции должны приниматься министрами земель единогласно. Принятая резолюция в дальнейшем реализуется землями путем принятия собственных законов и административных актов. Деятельность Конференции обеспечивает координацию политики отдельных земель в сфере образования, а также координацию политики отдельных земель с политическими решениями, принимаемыми на федеральном уровне.

В компетенции Конференции находится политика в сфере школьного образования, высшего образования, а также в сфере исследовательской деятельности, профессиональной переподготовки и повышения квалификации2. В последние годы на первый план в деятельности Конференции выдвинулись проблемы содержания образования, сравнимости стандартов образования и документов о получении образования на всей территории ФРГ, обеспечения качества образования и максимальной мобильности для каждого обучающегося и каждого педагога, участвующего в образовательном процессе. Эти направления нашли отражение в создании национальных образовательных стандартов, разработке специальных отчетов о состоянии развития образования в стране, в создании Института повышения качества образования и Центра международных сравнительных исследований.

Существенные различия между базовыми параметрами политики в сфере образования в отдельных землях ФРГ сохраняются до настоящего времени, что выявляется при сравнении систем образования в каждой из них. В настоящее время большое внимание уделяется дошкольному образованию, хотя большинство земель не могут пока обеспечить всем детям в возрасте от 3 до 5 лет места в детских садах. Однако есть земли, которым удалось практически решить эту проблему. В Берлине почти все дети этого возраста до поступления в начальную школу посещают детский сад, что определяет гораздо более высокий уровень их языковой компетенции к моменту поступления в начальную школу.

Значительным ограничением права на всеобщее образование независимо от социального происхождения, матери -ального положения, места проживания и уровня образования родителей является продолжительность обучения в начальной школе и последующая дифференциация обучающихся по различным типам школ. В большинстве земель ФРГ обучение в начальной школе продолжается 4 года, однако в Берлине этот этап в большинстве школ занимает 6 лет. В условиях значи -тельного числа детей из семей мигран тов в составе обучающихся этот фактор существенно облегчает им в дальнейшем усвоение начал различных наук и разви тие навыков самостоятельного получе ния знаний в средней ступени 1 и средней ступени 2, а также открывает путь к более высокому уровню профессиональной подготовки и получению высшего образо вания. Это связано с более качественным владением немецким языком, который не является для них родным.

В последние годы многоступенчатая система общего среднего образования в Берлине претерпела существенные изме нения. После 6 лет обучения в начальной школе учащиеся могут выбрать один из двух вариантов продолжения получения образования: гимназия (вместе с началь-ной школой — 12 лет) или интегриро -ванная средняя школа 2 -й ступени ( ISS — Integrierte Sekundarschule — 13 лет). Оба типа школ открывают путь к получению всех типов документов об образовании и доступ ко всем формам профессиональ ного образования, включая начальную профессиональную подготовку, среднее профессиональное и высшее образова ние.

Дополнительным инструментом «вклю-чения» в образовательный процесс детей и подростков, испытывающих трудности в процессе реализации права на образова ние, является увеличение числа «школ пол ного дня». В Берлине все интегрированные школы работают в таком режиме, активно сотрудничают при этом с музыкальными и художественными школами, спортивными союзами, общественными организациями. В каждом из районов Берлина имеется также одна гимназия, функционирующая как «школа полного дня».

В системе высшего образования Берлин по прежнему сохраняет полностью бесплатное образование для всех обу чающихся, что способствует открытию доступа к образованию высшего уровня для всех категорий студентов независимо от социальных и материальных возможно стей их семей. В целом можно констати ровать, что проблемы в сфере соблюдения права на получение образования, выде ленные в 2006 г. В. Мунозом, решаются в Берлине последовательно и с достаточно хорошими результатами.

Однако сравнение Берлина с другими землями показывает, что диспаритеты на территории Германии остаются значи тельными. По числу детей в возрасте до 3 лет, посещающих детские учреждения, Берлин занимает 6 е место вслед за зем лями Саксония — Ангальт, Бранденбург, Мекленбург — Передняя Померания, Тюрингия, Саксония, которые ранее водили в состав ГДР. В то же время в земле Северный Рейн — Вестфалия, одной из наиболее высокоразвитых земель, про цент детей до 3 лет, посещающих детские учреждения, составляет только 14% (в Берлине — 42,1%). В Берлине значительно выше среднего по стране процент детей старше 3 лет из семей мигрантов, посеща ющих детские учреждения: в среднем по стране — 31,4%, в Берлине — 41%.

В Берлине социальная стратификация общества в наименьшей степени влияет на шансы реализации права на получение образования. По данным исследования реализации образовательных стандартов, шансы учащихся с одинаковой компетен цией в чтении, но с разным социальным происхождением (между высшей и низ шей группой) различаются здесь только в 1,7 раза, в то время как в среднем по Германии — в 4,5 раза. Пять земель имеют показатели существенно ниже общена ционального уровня (например, в земле Баден — Вюртемберг шансы различаются в 6,6 раз).

В целом можно констатировать, что децентрализация полномочий, включая конституционное закрепление отдельных аспектов соблюдения и реализации права на образование, законодательную регла ментацию структуры системы образова ния и образовательного процесса, а также административных норм в сфере управ ления системой образо вания, создает дополнительные проблемы, требующие формирования стандартов, гарантирую щих каждому жителю страны соблюдение данного права.