Политические проблемы местного самоуправления в современной России

ДОЛГОВ Виктор Михайлович – д.и.н., профессор Поволжского института управления им. П.А. Столыпина – филиала РАНХиГС

ДОЛГОВА Галина

П ринципиальным вопросом политического развития современной России является создание эффективной системы местного самоуправления. Реальная демократия для всего общества вырастает из демократического состояния его отдельных ячеек, малых сообществ граждан, прежде всего, на конкретных тер -риториях проживания. В.В. Путин в одной из своих предвыборных статей назвал местное самоуправление «школой ответственности граждан», пространством реальной практики для политиков и госу-дарственных администраторов¹. В такой позиции заложено ответ -ственное отношение руководства страны к перспективам развития российского местного самоуправления.

Местное самоуправление — важнейший институт современного общества. Оно представляет собой форму самоорганизации граж-дан, важный уровень публичной власти и элемент современной эко номики, соединяя, таким образом, функции гражданского обще ства, муниципального управления и хозяйственно социальной деятельности. Закрепленное в Конституции РФ положение о мест -ном самоуправлении составляет одну из основ конституционного строя России. Юридическое положение местного самоуправления как элемента политической системы свидетельствует о том, что в Российской Федерации наряду с интересами личности и госу-дарства признаются и местные, или муниципальные, интересы. Именно этот уровень интересов, связанный с решением вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городского и сельского населения, представляется наиболее близким для людей. Не случайно в Конституции РФ муниципальные интересы рассма-триваются не как подчиненные государственным, а как равноправ ные с ними.

Европейская хартия о местном самоуправлении дает следующую юридическую трактовку: «...под местным самоуправлением пони -мается право и эффективная способность местных органов вла сти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения»2. Из этой трактовки следует, что органы местного са-моуправления тесным образом связаны с местным населением и в деле обеспечения его интересов, которые они определяют, представляют и защи -щают, взаимодействуют с государством.

Система местного самоуправления представляет собой сравнительно новый для нашей страны политический инсти -тут. Его современная форма базируется политически на вертикальном разделении власти, а экономически — на частной соб-ственности, развитом мелком и среднем бизнесе, большом числе самостоятельных предпринимателей налогоплательщиков. Основная идеология базового федераль-ного закона «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации»1 заключается в создании условий для самостоятельного функционирования населенных пунктов как системы жизнеобеспечения данной местности с ограниченным участием госу дарства, в передаче населению всех полно мочий по организации своей деятельности на данной территории.

Наблюдение за текущей практикой функционирования местного самоуправ ления в российских регионах показывает, что его становление происходит крайне медленно, напряженно, с наличием мно гих серьезных проблем. Нередко в науч ной литературе утверждается, что наша страна не имеет традиций местного само управления, и поэтому необходимо пере нести в наши условия зарубежный опыт в чистом виде. Это представление оши-бочно. Россия имеет собственные тради ции в осуществлении местной власти, но они во многом отличаются от западной практики. В далекой истории известен демократический опыт новгородского вече, Запорожской Сечи. В дореволюци-онной России самоуправленческие меха низмы широко применялись в местном масштабе власти крестьянской общиной, казачьим кругом, городским земством. Специфическая практика местного само управления применялась в местах ком пактного расселения многих националь ностей: армян, греков, евреев, немцев и других.

В Манифесте 19 февраля 1861 г. име-ется раздел «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их

¹ Федеральный закон РФ от06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.).

управления»2, в котором даются четкие установки о структуре, функционально сти, полномочиях, пределах самостоя тельности общины в делах местного само управления. Причем все это было распи-сано подробно, понятно и реалистически. Сельское общество носило четкий терри ториальный облик, управлялось сельским сходом из крестьян домохозяев, а также избираемым старостой. Общество могло нанимать на службу сборщиков податей, писарей, сторожей, смотрителей хлебных магазинов, больниц и т.п. Были пропи-саны полномочия схода, старосты, других должностных лиц в общине, механизм представительства и голосования на сходе. Принципиальное значение для функцио нирования сельских обществ имели ста тьи Манифеста, обеспечивавшие их эко номическую независимость. Они наделя лись правом распоряжения имеющимися общественными землями, лесами и паст бищами, правом сбора мирских, долж ностных и хлебных налогов, назначения натуральных повинностей, использова ния общественных средств для удовлетво рения внутренних потребностей. Все это свидетельствовало о реальном характере крестьянского самоуправления. Конечно, уровень крестьянской управленческой демократии преувеличивать не стоит: она ограничивалась и экономической зависи мостью от помещиков, и административ ной — от государственных чиновников.

Вслед за законодательством по кре-стьянскому самоуправлению государство разработало и утвердило юридические основы земства. В январе 1864 г. импера-тор Александр II утвердил Положение о земских учреждениях. За два года (18651867 гг.) оно было введено в 34 губерниях Европейской России. Земство задумыва лось в соответствии с принципами само управления: отражение интересов субъ-ектов конкретной территории, наделение самостоятельным бюджетом и отдельными от государства полномочиями, опора на собственников и целесообразные отноше ния с государственными органами власти. Однако экономическую базу, достаточную для активной управленческой деятель ности, земствам не обеспечили; государ-ственная регламентация ограничивала и сковывала все их управленческие воз

2 Российское законодательство Х-ХХ веков. В можности. И хотя земства не перевернули социальные отношения российского общества, они, тем не менее, способствовали хозяйственному и социальному развитию многих территорий. Специалисты1 отмечают, что их эффективность обеспечивалась тремя качествами: подлинным самоуправлением, самофинансированием, высокопрофессиональными кадрами. Как и во всем остальном мире, основы местного самоуправления в России возникали путем естественного стремления людей к организации и реализации своих интересов путем участия в управленческом процессе.

Установление советской власти послужило политическим основанием для ликвидации прежних форм местного самоуправления. Земские структуры были решительно упразднены, а крестьянское самоуправление – обескровлено экономически и административно. Заменившие их Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов создавались как демократическая система власти, в т.ч. местного территориального уровня. Но верховенство одной политической силы и идеологическое подчинение сразу превращали советские структуры власти в формальный придаток всеобъемлющей власти Коммунистической партии. В рамках социалистического периода российской истории положение местных Советов менялось. В условиях сталинизма их политическая роль была незначительной. Советы осуществляли преимущественно культурно-организаторские и контрольноналоговые функции, обеспечивали организацию населения на общественные работы и иные мероприятия. В военные и послевоенные годы Советы получили возможность опереться на экономическую базу колхозов, приобретали авторитет среди населения. В 1960-х–80-х гг. местные Советы оказались четко вписанными в систему общественно-политических отношений с государственными, партийными и хозяйственными структурами, а также с различными общественными объединениями граждан. Положение советских органов на городском, районном, а тем более на поселковом уровне было зависимым и второстепенным, а их авторитет являлся лишь отражением того, как в данном месте люди относились к парткому, райкому или к колхозно-совхозному руководству. В то же время Советы, не будучи подлинно самоуправленческими органами власти, опираясь на хозяйственные и партийные структуры и используя их возможности, могли вести значительную деятельность в интересах населения. Возникло некоторое равновесие между полномочиями и ресурсными возможностями местной власти. Равновесие, может быть и не очень эффективное с точки зрения осуществления народовластия, но обеспечивающее социальное участие большей части населения в делах и развитии территории своего проживания.

Конец 80-х и 90-е гг. ознаменовались переустройством политической системы страны, а с ней – и местного управления. Советы были ликвидированы, хотя само наименование не несло политической нагрузки. Возникли новые понятия: муниципалитеты, муниципальное образование, муниципальный район. Муниципальная система была выделена, по Конституции, в отдельную управленческую структуру. Формально – в самостоятельную и независимую от государственных органов управления, но фактически – не способную функционировать самостоятельно. Ничем не обоснованный, кроме вульгарного понимания демократии, подход к местному самоуправлению вновь подорвал уже десятилетиями наработанную устойчивость местных структур власти. Если Советы опирались на государственный бюджет по вертикали своего положения и на крупные хозяйственные и общественные организации по горизонтали своей деятельности, то российские муниципалитеты, лишенные и того и другого, оказались предоставленными самим себе. Огромный исторический опыт деятельности Советов был отброшен так же легко и беззаботно, как в свое время была выброшена практика российских земств.

В Конституции РФ провозглашен и закреплен вариант местного самоуправления, отделенного от государственных структур власти2. Однако этот вариант не имел глубоких корней в обществе и мало соответствовал режиму государственной власти, утвердившемуся к сере -дине 90-х гг. И до сих пор узаконенная форма местного самоуправления в России остается неэффективной. Очевидны ее слабости и проблемы: острая нехватка финансовых средств для качественного исполнения полномочий; низкий уро -вень профессионализма муниципальных служащих; огромная зависимость от го -сударственных федеральных и региональ ных структур власти; отсутствие необ ходимых правовых, организационных и материально технических условий для успешного функционирования1. На про -тяжении 1990-х гг. и первого десятилетия ХХ в. принятие законодательных актов о местном самоуправлении, внесение раз личных изменений в налоговую политику ничего всерьез не меняли в отношении государства к местному самоуправлению: оно оставалось для него второстепенным общественным институтом. Находясь в зависимом от государственных структур и госбюджетов разных уровней положении, местное самоуправление в подавляющем большинстве регионов не раскрывает своих потенциальных возможностей в реализации интересов населения и мест ных территорий.

Исторически традиции местного само управления были социализированы, т.е. формировались и поддерживались опре деленными социальными группами: кре стьянством, казачеством, дворянством, городским населением. В современной России таких традиций нет. Точнее ска -зать, они прерваны государством, и сегодня если как то и проявляются, то лишь в генетической памяти народа, в литературе, в научных исследованиях, в искусстве. В общественной же практике проявление этих традиций минимально. Кстати, нет в современном обществе и самих социальных групп, ориентирован ных на местное самоуправление.

Чтобы ввести местное самоуправление в реальную практику, необходима опреде ленная государственная политика. Но не простое администрирование сверху вниз по вертикали власти. Ни указом прези дента, ни законами Государственной Думы создать систему местного самоуправления невозможно. То есть, формальные струк туры образовать можно, но сформировать реальные самоуправленческие механизмы не получится. Государство призвано создать условия для местного самоуправления.

Представим, на наш взгляд, наибо-лее очевидные и созревшие для их раз решения политические проблемы, воз никающие в этом контексте. Во первых, нечеткость правового положения структур местного самоуправления в российской политической системе. С одной стороны, местное самоуправление выступает в качестве самостоятельного конституци онного института, отделенного от госу дарственной системы власти. С другой — оно находится в полной зависимости от государства, регулируется его законами и многочисленными нормативными актами. Оно не вписано в вертикаль власти юри дически, но в финансово экономическом отношении именно в этой вертикали и находится. Правда, на самом ее дне. Мы считаем, что конституционные положения в отношении местного самоуправления нуждаются в корректировке, тем более что они мало соответствуют национальным традициям и не обеспечивают эффектив ное управление в местных территориаль ных сообществах.

Другая проблема — неоправданно осуществляемая и даже навязываемая поли тизация муниципальной власти. Ее глав -ное предназначение — социальное обслу живание населения — отходит на второй план, когда вокруг разворачивается меж партийная борьба. Противостояние пар тийных идеологий и программ на местном уровне абсурдно, здесь должны конкури ровать программы хозяйственного и соци ального развития, проекты качественного коммунального обслуживания населения. Особенно губительно избрание депутатов по партийным спискам в сельских райо нах и в небольших городских поселениях. Здесь нормально демократическим можно считать только избрание конкретных людей, известных местному сообществу. Так, по данным К.А. Антипьева, партий -ный характер формирования местной власти не приветствуется большинством опрошенных граждан Пермского края2.

Скорее всего, подобная позиция распространена и в других субъектах РФ. По нашему мнению, выборы по партийным спискам имеют целесообразность только на уровне областных и республиканских центров, а все, что ниже, следует освободить от партийной борьбы.

В-третьих, это явное несоответствие объективно необходимых, юридически утверждаемых полномочий и ответственности местного самоуправления и их финансовых возможностей. В настоящее время на уровне городских округов муниципалитеты могут иметь до 40 полномочий. Но местные бюджеты обычно не способны финансово обеспечивать их исполнение. Практически это относится к большинству регионов России. Даже в таком экономически развитом регионе, как Татарстан, специалисты фиксируют слабую налоговую базу и отсутствие финансовой самостоятельности муниципальных образований1. Переломить данную ситуацию невозможно без серьезных политических решений государства в пользу финансово-экономического обеспечения системы местного самоуправления.

В-четвертых, это низкий уровень общественной активности граждан и неразвитость самодеятельных организаций, что тормозит процесс включения больших масс населения в самоуправленче-скую деятельность, приводит к дефициту кадров муниципальных служащих. Но дело не только в этом. Социальная политика государства РФ, уровень материальной жизни населения таковы, что они не стимулируют политическое участие демократического типа, а, напротив, консервируют элементы подданнической политической культуры. В последние годы наблюдается некоторое повышение социальной активности населения2, но оно носит скорее частный, чем общий характер.

Историческая практика свидетельствует о том, что только убежденность граждан в результативности своего политического участия, только их вера в наличие от- ветственности власти перед населением способны действительно активизировать российское общество, в т.ч. на уровне местного самоуправления. Эффективной политикой в этом направлении могло бы стать государственное обеспечение реального использования гражданами таких демократических норм, как выборы власти на всех уровнях, проведение референдумов по ответственным проблемам жизни населения; прозрачность государственных решений и деятельности бюрократических структур; контроль общества над государственными и муниципальными властями. Тем более что эти нормы, права и свободы предусмотрены Конституцией РФ.

Нерешенность означенных проблем не позволяет развернуться местному самоуправлению в эффективную систему организации общества и осуществления власти. А высшие структуры государственной власти и правящая партия «Единая Россия», кажется, все еще не придают должного значения управленческому процессу на первичном уровне общественной организации. Во всяком случае в предвыборных статьях В.В. Путина, в которых рассмотрены многие аспекты современного развития России, о местном самоуправлении говорится в достаточно общей форме, без конкретной корректировки государственной политики.

Конечно, не следует заниматься идеализацией местного самоуправления; оно не панацея при решении всех проблем, возникающих в жизни местного сообщества. Но эффективность местного самоуправления может быть высокой, если вся его структура и функциональность естественны, целесообразны, адекватны условиям и возможностям общества. Практика большинства российских регионов показывает, что в России необходим свой вариант местного самоуправления, при котором его органы были бы теснее соединены с государственными органами исполнительной власти. Не подчинены, не зависимы, а именно соединены совместным участием в решении большинства вопросов социального обеспечения и развития конкретных территорий. При этом они должны максимально опираться на самодеятельность местного населения, всемерно развивая ее, расширяя возможности участия людей в местном управлении.