Политический лоббизм и возможности его развития в России

Лоббизм – явление, получившее свое политическое осмысление совсем недавно. В 21 веке перед российской политической наукой стоит задача переосмысления методов осуществления государственной деятельности, механизмов функционирования политических институтов, процесса принятия решений и влияние на это определенных заинтересованных групп. Необходимость исследования лоббистской деятельности в России связана с тем, что несмотря на развитие рыночной экономики, диалог групп интересов с правительством до сих пор остается недостаточно прозрачным и эффективным. Это объясняется как отсутствием необходимой законодательной базы, которая могла бы урегулировать вопросы взаимодействия c заинтересованными лицами, так и низким уровнем политической культуры, из-за чего лоббистская деятельность часто сопряжена с теневой составляющей и способствует процветанию коррупции в органах государственной власти.

Лоббизм, как политическое явление, имеет множество толкований из-за своей многогранности. Представители политической науки до сих спорят по поводу того, что такое лоббизм. Процесс влияния, присутствие должностных лиц и элемент не-официальности, которые являются неизменными компонентами процесса лоббирования, позволяют широко и гибко обращаться с термином. Основой изучения лоббизма является теория «групп интересов», разработанная А. Бентли и дополненная Д. Труменом, которые выдвинули идею о том, что люди отстаивают свои ин- тересы не индивидуально, а объединяясь в группы по интересам. В широком смысле под лоббизмом подразумеваются мероприятия, которые направлены на оказание влияния на политиков и чиновников. Сюда входят любые попытки индивидов или частных групп интересов влиять на решения правительства. Лоббизм определяется методами, используемыми индивидуально или группой лиц с целью оказания воздействия на политиков, ответственных за принятия решений. Однако следует сразу разделить лоббизм и коррупцию, т.к. политическая наука ориентируется на изучение легальных и допустимых методов лоббирования. Изучение нелегальной стороны попыток лоббирования интересов, включая коррупцию, давление путем запугивания, и т.д. рассматриваются в правовом, а не политологическом контексте. Поэтому к указанному рабочему определению следует добавить то, что деятельность по отстаиванию интересов является легальной.

Проблему интеракции групп интересов с государством рассматривают в двух подходах: институциональном и неоинститу-циональном. Для институционального подхода лоббизм – это институт политической системы, обеспечивающий взаимодействие ее объектов в целях поддержания стабильности общества. В рамках институционального подхода к изучению лоббистской деятельности можно выделить несколько моделей: плюралистическая модель – свободная, неограниченная конкуренция лоббистов между собой; корпоративная и неокорпоративная модели подразумевают наличие у системы представи- тельства ограниченное количество групп интересов, четкую структуру и иерархию с государством во главе. Одним из недостатков институционального подхода является слишком большое внимание к формальным правилам и процедурам принятия решений, при этом неформальная сторона не учитывается. Эту проблему пытается решить неоинституциональный подход, который в анализе лоббистской деятельности позволяет видеть ее участников как рациональных акторов, которые, даже занимая общественно значимые посты, преследуют свои частные интересы, активно принимают участие в принятии государственных решений, повышающих их выгоду и престиж.

С развитием неоинституционализма ученые стали уделять большое внимание неформальным нормам и правилам, в связи с чем развились следующие концепции лоббизма: теория «законодательного субсидирования», определяющая лоббистов как поставщиков услуг, получающих взамен прямой доступ к процессу принятия решений; коммуникативистская концепция определяет лоббизм как деятельность, обеспечивающую коммуникацию между властью и народом; сетевая модель рассматривает лоббизм как деятельность обеспечивающая взаимосвязь всех элементов политической сети.

Практика лоббизма в России по сравнению с другими странами имеет не такую долгую историю развития, так как формирование современной российской государственности происходит только в 1990-е годы после распада СССР. Вместе с этим, в стране на тот момент сложились предпосылки для формирования и регулирования лоббистской деятельности, которые были связаны с особенностями советского государственного регулирования. Особенности института лоббизма в советской России обусловлены высоким уровнем идеологизации общества - государство, сохраняя за собой монопольное право на представительство интересов, жёстко подавляло любые частные инициативы, не соответствующие национальной идеологии. Поэтому способы представительства интересов и формы давления на принимаемые правительством решения отличались от механизмов традиционной лоббистской деятельности. Лоббистская деятельность носила корпоративный характер и строилась на «закрытых» взаимоотношениях наиболее влиятельных групп и государства.

История современного лоббизма в России начинается в 1990-е гг. после распада СССР с развитием демократических институтов, с утрачиванием высокой идеологизации общества и корпоративного характера государства. Актуальной стала проблема формализации института лоббизма в российском политическом процессе. Этапы институционализации лоббизма насчитывают 8 официальных попыток принять федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности и ее законодательного закрепления. Однако представленные законопроекты были либо рамочными, не учитывающими конкретные проблемы реализации официальной представительской деятельности, либо не получали одобрения со стороны Правительства и Президента РФ. Это можно объяснить тем, что из-за того, что сложившаяся нормативная практика лоббирования в целом устраивает часть основных ее участников, которые получают от ее существования свою выгоду. Помимо этого, отклонение от сложившихся традиций лоббирования может быть невыгодно самим представителям групп интересов из-за увеличения транзакционных издержек.

Теоретическое осмысление становления лоббистской деятельности в России связано с двумя подходами к объяснению механизма работы групп интересов. Первый подход основан на гипотезе о том, что бизнес стремится захватить власть и после этого практически не несет никаких потерь при оказании влияния на принятие политических решений. Второй подход основан на том, что между бизнесом и властью происходит так называемый обмен между элитами, который заключается в том, что государство предоставляет компаниям налоговые льготы, финансовую поддержку и другие послабления для бизнеса в обмен на то, что бизнес становится социально ответственным и также помога- ет государству осуществлять свои функции. Проблема заключается в том, что эти отношения остаются до конца не урегулированными, что приводит к взяткам в обмен на лояльность той или иной политической группы, что приводит к сохранению за лоббизмом статуса теневой деятельности.

Несмотря на проводимые обсуждения и заявляемые инициативы, институт лоббизма в России продолжает иметь теневой характер и напрямую связан с нарушением действующего антикоррупционного законодательства в органах государственной власти. В связи с этим взаимоотношения между государственными органами и представителями различных негосударственных структур ассоциируются в обществе с коррупцией и вызывают негативное отношение. На современном этапе лоббизм, без достаточно широкой правовой базы и отсутствия «лоббистской культуры» среди населения, остается в основном теневой структурой и вызывает негативные ассоциации у граждан. В последние тие законодательной базы, которая смогла бы урегулировать отношения между группами интересов и государственными органами. Несмотря на это, на сегодняшний день есть возможности для расширения государственного регулирования лоббизма. Для этого необходима выработка оптимальной модели правового регулирования. К ужесточению регулирования можно прийти только путем первоначального введения более мягких мер выведения лоббизма из тени. Широкий круг субъектов лоббистской деятельности должен получить доступ к диалогу с властью, при этом такой доступ должен быть предоставлен в обмен на обязательства о предоставлении информации о своей деятельности и о следовании нормам антикоррупционного законодательства. Мягкое регулирование и наделение групп интересов правами доступа в государственные органы, должно сопровождаться как четким определением их обязанностей, предоставлении информации о своей деятельности, так и регулированием ответственности за годы практически не происходило разви- нарушение правил.