Политический механизм регионального измерения внешней политики государств: понятие, структура, регулятивная составляющая политического механизма

С овременная система международных отношений характеризуется большим разнообразием.

В них участвуют международные организации, государства и регионы государств. В системе международных отношений четко просматривается многоуровневая и многовекторная структура, включающая в себя многообразие видов международных отношений, а во внешней политике государств, особенно федеративных, начинает четко прослеживаться реги- ональное измерение, которое оказывает серьезное влияние на внешнюю политику государства в целом.

Международная практика свидетельствует о том, что регионы государств активно выходят на международную арену и это влияет на формирование внешней политики государств, которые при ее осуществлении уже не могут не учитывать мнение своих регионов. Данное явление требует постоянного наднационального, государственного и региональ- ного регулирования. Для этого государствами создается политический механизм регулирования внешней политики с учетом мнения, влияния и активности регионов стран. Этот процесс требует осмысления и анализа регионального измерения внешней политики государств, его влияния на международные отношения.

Для изучения данных процессов, учитывая, что в политической науке отсутствуют определения самого политического механизма и многих составляющих его частей, автор считает необходимым ввести в научный оборот ряд определений для пополнения научного понятийного аппарата.

Механизм – это внутреннее устройство, система чего-либо, взаимодействие составных частей этой системы. Следовательно, механизм регулирования внешней политики – это система международных и внутригосударственных нормативно-правовых актов, регулирующих внешнюю политику государств, система международных и государственных органов, ведающих ее осуществлением и регулированием.

Политический механизм регулирования внешней политики государств с учетом мнения, влияния и активности регионов стран, т.е. на региональном уровне, – это многоуровневая система, включающая в себя регулятивную, организационную и функциональную составляющие на международном, государственном и региональном уровне.

Международный уровень политического механизма регулирования внешней политики государств с учетом региональной составляющей – это система международных политических, организационных и правовых методов и решений, органов и структур, регулирующих внешнюю политику государств с учетом международных связей их регионов, совокупность взаимосвязей и процессов по реализации внешней политики государств с учетом региональной составляющей.

Государственный уровень политического механизма регулирования внешней политики государств с учетом региональной составляющей – это система государственных политических, организационных и правовых методов и решений, институтов, органов и структур, регулирующих международные связи регионов, совокупность взаимосвязей и процессов по реализации внешней политики с учетом регионального измерения.

Региональный уровень политического механизма регулирования внешней политики государств с учетом регионального измерения – это система региональных политических, организационных и правовых методов и решений, институтов, органов и структур, регулирующих международные связи регионов, совокупность взаимосвязей и процессов по реализации внешней политики с учетом регионального измерения.

На каждом из этих уровней политический механизм включает в себя регулятивную, организационную, и функциональную составляющие. Несмотря на их тесную взаимосвязь, обусловленную принадлежностью к политическому механизму осуществления международного процесса, упомянутые выше элементы выступают также и как относительно самостоятельные его части.

Регулятивная составляющая политического механизма регулирования внешней политики государств с учетом региональной составляющей – это система нормативно-правовых актов, регулирующих международную деятельность регионов государств. Система включает в себя международно-правовые нормы, а также нормы внутригосударственного права (федерального и регионального уровня), регулирующие региональное измерение внешней политики государств.

Международно-правовые нормы, регулирующие международную деятельность регионов государств, закреплены в целом ряде международных документов, которые в т.ч. подписала и Россия1. Учитывая тре- бования и рекомендации международных документов, государства берут на себя обязательство создавать благоприятные условия для развития приграничного и межтерриториального сотрудничества. В указанных документах представлены модели межгосударственных соглашений, которые предназначены для того, чтобы четко фиксировать рамки, формы и границы, в пределах которых государства разрешают действовать территориальным сообществам и властям. В документах даны рекомендации по созданию трансграничных регионов и пространств со статусом и без статуса юридического лица для развития приграничного сотрудничества, а также предложения о том, как можно придать правовую силу их актам в регионах разных государств1. Помимо приграничного сотрудничества, регионы государств активно развивают и межтерриториальное сотрудничество, которое также регулируется на международном уровне2.

К международно-правовым документам, регулирующим международные связи регионов (МСР) России, можно отнести также и договоры РФ с иностранными государствами о содействии межрегиональному сотрудничеству. Сегодня насчитывается около 3 000 таких договоров. Как правило, они имеют рамочный характер и определяют наиболее важные направления и основные механизмы сотрудничества. Около 2 000 таких соглашений заключены с правомочными органами административно-территориальных образований зарубежных стран, 1 000 – с самими государствами. С партнерами в странах СНГ заключены около 1 600 соглашений, а в дальнем зарубежье – около 1 400. В документах речь идет о разграничении предметов ведения между государствами и регионами, регионами и хозяйствующими субъектами.

Что касается норм внутригосударственного права России, регулирующих международные связи регионов РФ, то здесь можно выделить несколько уровней документов:

федеральный уровень – Конституция РФ, федеральные законы РФ, указы президента РФ, постановления правительства РФ; региональный уровень – конституции и уставы субъектов РФ, законы и иные акты субъектов РФ.

При наличии двухуровневой системы и 6 видов правовых норм важно обеспечить правильное сочетание названных уровней и видов правового регулирования и не допускать противоречий между ними. Рассмотрим каждый из этих уровней и видов более подробно.

Федеральный уровень правовых норм, регулирующих МСР, включает в себя 5 видов правовых норм. На высшей ступени стоят конституционные нормы ³ . Эти нормы касаются внешней политики государства, осуществляемой как на федеральном, так и на региональном уровне. В конституционном смысле это означает признание международной правосубъектности за Россией как федеративным государством и установление режимов участия регионов России в осуществлении международного сотрудничества. Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, и на всей ее территории Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство (ст. 4). Конституция гарантирует единое экономическое пространство на территории России (ст. 4).

Особое место в Конституции отводится международно-правовым нормам (ст. 15). Если положения, содержащиеся в международном договоре, подписанном РФ, вступают в противоречие с положениями федерального законодательства, то применяются правила международного договора. Как видим, международный уровень правовых норм, регулирующих международные связи, является неотъемлемой частью правовой системы России.

В Конституции разграничены полномочия и предметы ведения федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ в сфере международ- ных отношений и внешней политики (ст. 71, 72, 73). Конституцией установлено, что к ведению РФ относятся международные отношения, ведение внешней политики и заключение международных договоров, решение вопросов войны и мира, внешнеэкономические отношения. В силу того, что Россия является федеративным государством, Конституция определяет функции, которые находятся в совместном ведении государства и его регионов. К совместному ведению Конституция РФ относит координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации и выполнение обязательств по международным договорам, заключенным Российской Федерацией. Это конституционное положение означает, что субъекты федерации имеют право осуществлять свои международные связи (но не отношения) при условии их координации с федеральным центром. Вне пределов ведения и полномочий РФ и вне пределов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ регионы страны обладают всей полнотой государственной власти.

Второй вид правовых норм на федеральном уровне – это федеральные законы, принятые с целью регулирования МСР. Наибольшее значение имеют законы «О государственной границе Российской Федерации» (1993 г.); «О международных договорах Российской Федерации» (1995 г.); «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» (1998 г.) ¹ ; «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (1999 г.); «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (2003 г.).

Третий вид правовых норм на федеральном уровне – это указы президента РФ. В осуществлении МСР они имеют большое значение, т.к. президент, в соответствии с Конституцией РФ, является ее гарантом. Среди указов можно особо выделить те, которые непосредственно относятся к теме исследования: «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» (1996 г.); Основы пограничной политики Российской Федерации (1996 г.); Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации (2004 г.); Концепция внешней политики Российской Федерации (2008 г.); Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации (2010 г.); «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» (2011 г.). Данные указы непосредственно относятся к международным отношениям России и к международным связям субъектов РФ.

Четвертый вид правовых норм федерального уровня – постановления правительства России. Они играют значительную роль в регулировании МСР. Наибольшее значение в этой сфере имеют постановления «О порядке регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.); «О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств» (2000 г.); «Об утверждении Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (2000 г.); Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации (2001 г.).

В Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации субъектам РФ предоставляется право заключать соглашения разного уровня: с административнотерриториальными образованиями иностранных государств (так называемые горизонтальные соглашения); с государственными органами иностранных государств (диагональные соглашения); с органами местного самоуправления иностранных государств (вертикальные соглашения); с юридическими и физическими лицами иностранных государств1. Для развития приграничного сотрудничества в Концепции рекомендованы такие его направления2, как приграничная торговля, производственнотехническое сотрудничество, инвестиционные проекты, создание совместных предприятий, установление регулярных связей между хозяйствующими субъектами приграничных территорий, формирование совместных торгово-промышленных палат, сотрудничество в сфере промышленности, сельского хозяйства, строительства, финансов, обмен технологиями и др. В Концепции также разработан механизм приграничного сотрудничества.

Как видим, в последние годы вопросы приграничного сотрудничества находят свое место в ряду приоритетных направлений российской государственной политики. В настоящее время в России разработан проект федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации». С принятием данного закона в целом завершится процесс формирования нормативно-правовой базы приграничного сотрудничества. В нем должен быть отрегулирован процесс установления отношений в данной области с сопредельными государствами, определен статус приграничных территорий, очерчены полномочия всех российских участников приграничного сотрудничества.

Региональный уровень правовых норм, регулирующих МСР, как было сказано выше, включает в себя 2 вида правовых актов: основные законы субъектов РФ и законы или иные акты субъектов России, регламентирующие МСР.

Право на осуществление международных связей региональными органами государственной власти закреплено в основных законах (конституциях и уставах) всех субъектов РФ. Большинство из них устанавливает, что участие субъектов федерации в выполнении международных договоров РФ и координация их международных связей входит в область их совместной компетенции с федеральным центром. Все остальные вопросы в осуществлении МСР, которые не входят в компетенцию федеральных органов государственной власти и не относятся к сфере совместного ведения, субъекты относят к своему ведению.

Второй вид регионального уровня правовых норм – это законы и иные акты регионов, регламентирующие МСР. В законах субъектов РФ, как правило, определяются пределы их компетенции: осуществлять международную экономическую деятельность; реализовывать программы субъекта федерации по международным связям; заключать международные соглашения с регионами иностранных государств; учреждать свои представительства за пределами России по согласованию с МИДом России, а также содержать своих представителей при торгпредствах РФ в зарубежных государствах за счет регионального бюджета и по согласованию с соответствующими федеральными органами; разрешать открытие на территории субъекта федерации представительств иностранных партнеров (по согласованию с МИДом России). В законодательстве субъектов РФ, регулирующем международные связи регионов, определяются полномочия региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти в рассматриваемой сфере.

Подводя итог, можно сделать следующие выводы: во внешней политике государств появляется региональное измерение, которое обусловлено активным выходом регионов государств на международную арену, что потребовало принятия целого ряда документов на международном, государственном и региональном уровнях в разных странах мира, осо- бенно в федеративных государствах. Создается политический механизм регулирования данных процессов, который включает в себя правовые, организационные и функциональные аспекты и составляющие.