Политический процесс в Монголии сквозь призму электоральных циклов

О дним из часто отмечаемых свойств политического процесса в современной Монголии является его демократический характер. Многие эксперты-политологи, анализирующие развитие стран на постсоветском и, шире, постсоциалистическом пространстве, выделяют Монголию как «уникальный случай успешной демократии в Азии», которая выгодно отличается от соседних государств (Россия, Китай, республики постсоветской Средней Азии)

[Knauft 2012: 8; Soni 2013: 31]. В самой Монголии развитие демократии называется главным достижением трех минувших десятилетий. В декабре 2014 г. в стране торжественно было отмечено 25-летие монгольской демократической революции, год спустя монгольские власти объявили 29 июля (дата проведения первых многопартийных выборов) Днем суверенитета и демократических выборов1.

Пожалуй, главным аргументом, призванным убедить население страны, а также всех заинтересованных наблюдателей в развитости и зрелости монгольской демократии, можно считать тезис о мирной и регулярной сменяемости власти в рамках парламентских выборов [Летерми; Dierkes, Jargalsaikhan; Schmücking, Adiyasuren]. Столь позитивные оценки политического процесса имплицитно (а иногда и эксплицитно) подразумевают положительное развитие монгольского общества в целом, его способность при помощи демократической системы достичь успехов в решении ключевых экономических и социальных проблем. Однако подобные оценки вряд ли могут исчерпывающим образом обрисовать картину политического процесса. Как показывает мировой опыт, наличие конкуренции на выборах и сменяемость власти по их итогам не всегда являются залогом стабильности и эффективности функционирования политической системы. В этой связи важно ответить на вопросы, как именно протекает процесс выборов и осуществляются предвыборные кампании в Монголии, какими характеристиками и закономерностями они обладают и каким образом это влияет на иные сферы общественной жизни страны.

Исследователи, изучающие закономерности политического процесса в странах с избираемыми органами власти, часто используют категорию «электоральный цикл». Рамками электорального цикла считаются события, лежащие между завершением очередных выборов и началом следующих. Как правило, выделяют три основные фазы электорального цикла: предвыборные приготовления и избирательная кампания, проведение выборов (день голосования и верификация его результатов) и стратегии поведения основных акторов после выборов [Shugart 1995: 329; Miller, Mackie 1973: 267]. Выделение электоральных циклов позволяет оценить эффективность нормативного и институционального оформления политического процесса, увидеть возможные перспективы его эволюции.

Принятая в 1992 г. новая Конституция Монголии обозначает Великий государственный хурал (ВГХ – парламент страны) высшим органом государственной власти с правом формирования правительства, что делает парламентские выборы главным политическим событием четырехлетия в стране. С 1992 по 2016 г. в Монголии было проведено 7 парламентских выборов, по итогам которых побеждали только две политические силы – Монгольская народная партия (МНП, до 2010 г. – Монгольская народно-революционная партия – МНРП) и Демократическая партия (ДП), которая официально была образована в 2000 г. на основе объединения нескольких оппозиционных МНРП партий. Наличие мажоритарной системы выборов в ВГХ, а также несравнимо больший по сравнению с другими партиями материальный, организационный и кадровый ресурс делают МНП и ДП лидерами монгольской политики. Именно борьба между представителями этих партий является центральным событием в период выборов.

Ярким свидетельством того, что парламентские выборы в Монголии традиционно проходят в конкурентной борьбе, является тот факт, что политическая партия, имевшая парламентское большинство, никогда не выигрывала следующие выборы в ВГХ.

Таблица 1

Распределение мест в ВГХ по результатам парламентских выборов ^*

^* Составлено на основе Монгол улсын статистикийн эмхэтгэл-2014. Улаанбаатар 2015. С. 20.

Однако за этой радужной (с точки зрения теоретиков демократии) картинкой электоральной конкуренции скрываются крайне серьезные для монгольского общества проблемы, которые в очередной раз были продемонстрированы на выборах в 2016 г.

Процесс подготовки к парламентским выборам 2016 г. сопровождался различного рода манипуляциями и попытками использования административного ресурса в интересах ведущих партий и отдельных политиков. Так, буквально за полтора месяца до дня голосования парламент внес поправки в закон о выборах, отменявшие смешанную систему и возвращавшие исключительно мажоритарный принцип1. Данное изменение вызвало протест у большинства не парламентских партий, увидевших в этом выгоду для МНП и ДП, потому что только эти партии были способны выставить своих кандидатов на каждом из 76 избирательных одномандатных округов. Другим примером предвыборных манипуляций стала непропорциональная нарезка одномандатных округов в аймаках (территориально-административных единицах) и Улан-Баторе. Например, столице, население которой на 2016 г. составляло почти 50% населения страны, было отведено всего 28 одномандатных округов, что соответствовало 37% общего числа округов2. Такое распределение округов увеличивало шансы политиков, намеревавшихся баллотироваться в родных аймаках, заручившись поддержкой земляков. Резонансным случаем применения административного ресурса в преддверии выборов можно считать операцию, проведенную сотрудниками Антикоррупционного агентства в отношении сотрудников компании одного из лидеров ДП Х. Баттулги. Согласно широко распространенному мнению, данные события стали отражением борьбы внутри ДП, в рамках которой государственное ведомство было использовано одной из сторон в качестве инструмента воздействия на другую.

Избирательная кампания 2016 г., как и ряд предшествующих кампаний, была отмечена очевидными попытками заигрывания с массами, в т.ч. с использованием механизмов политического подкупа. В преддверии выборов ВГХ и прави- тельство Ч. Сайханбилэга, несмотря на серьезные проблемы с государственным бюджетом, приняли решение выплачивать каждому ребенку страны по 20 тыс. тугриков (около 8 долл. США) в месяц вплоть до окончания предвыборного периода1. Кроме того, за две недели до дня выборов правительство объявило о возможности для граждан страны обналичить 30% своих акций госкомпании «Эрдэнэс Таван Толгой» на общую сумму 300 тыс. тугриков (около 120 долл. США)2.

По итогам состоявшихся 29 июня 2016 г. выборов уверенную победу одержала МНП, занявшая 65 из 76 мест в ВГХ. Правившая до этого ДП получила всего 9 мест и оказалась в оппозиции сформированному парламентским большинством правительству. Столь серьезное и отчасти неожиданное поражение ДП стало результатом ряда предшествующих выборам обстоятельств.

Во-первых, период нахождения этой партии у власти совпал с тяжелым экономическим кризисом в стране. Если в 2011 г. Монголия показывала один из самых высоких темпов экономического роста в мире (17,3%), то к 2016 г. в условиях падения цен на полезные ископаемые этот показатель снизился до 1%3. Также значительно сократились объемы иностранных инвестиций в монгольскую экономику, и правительство было вынуждено увеличить внешние займы, к 2015 г. составившие более 70% ВВП [Bikales]. Все это не замедлило сказаться на уровне жизни населения. По данным Национального комитета по статистике Монголии и Всемирного банка, уровень бедности в стране вырос с 21,6% в 2014 г. до 29,6% в 2016 г.4

Во-вторых, на протяжении всех 4 лет правления ДП сотрясали внутренние конфликты и скандалы. Правительство Н. Алтанхуяга сумело проработать около 2 лет, после чего было отправлено в отставку по инициативе депутатов от своей же партии. Пришедший ему на смену кабинет Ч. Сайханбилэга также не избежал критики со стороны однопартийцев, неоднократно поднимавших вопрос о его отставке. Помимо прочего, ряд высокопоставленных функционеров ДП оказались в центре коррупционных скандалов, что также нанесло вред репутации партии.

В то же время нельзя сказать, что МНП за все время своего нахождения в оппозиции смогла предложить избирателям принципиально иную, более конструктивную программу развития страны. Публичная деятельность руководства МНП в основном сводилась к критике правящей партии. Более того, члены МНП некоторое время сами принимали участие в коалиционном правительстве Ч. Сайханбилэга. В связи с этим стоит признать, что победа МНП в первую очередь стала следствием разочарования населения в ДП и ее политике, что подтвердило существующую закономерность монгольской политической жизни: успех той или иной партии на очередных выборах представляет собой не столько результат принятия или поддержки населением ее программных установок, сколько голосование против прежнего состава ВГХ и правительства, не оправдавшего ожиданий.

Еще одной проблемой политической жизни Монголии, которая была обнажена в рамках текущего электорального цикла, является крайне высокая сте- пень нестабильности органов исполнительной власти, формируемых по результатам выборов. МНП, несмотря на полученный под свой полный контроль парламент, так же, как и в свое время ДП, не смогла обеспечить устойчивую работу правительства. Сформированное по итогам выборов 2016 г. правительство во главе с Ж. Эрдэнэбатом было отправлено в отставку уже в сентябре 2017 г., не проработав и полутора лет. Инициаторами и главными участниками голосования о недоверии правительству стали депутаты от МНП. Новое правительство под руководством У. Хурэлсуха, созданное в октябре 2017 г., спустя год также оказалось на грани отставки вследствие конфликта со своими однопартийцами по МНП во главе со спикером ВГХ М. Энхболдом.

Рассматриваемые случаи с частыми отставками правительств типичны для постсоциалистической Монголии. За последние 26 лет (начиная с 1992 г.) монгольское правительство возглавляли 16 премьер-министров. Из них только 2 главы правительства (П. Жасрай и Н. Энхбаяр) проработали полный срок своих полномочий, т.е. по 4 года. Остальные премьер-министры покидали свои посты досрочно вследствие межпартийных и внутрипартийных противоречий. В результате средний срок работы премьер-министра в Монголии составляет менее 2 лет, что, в свою очередь, негативно сказывается на эффективности работы органов исполнительной власти.

Отставка правительства или попытки отправить его в отставку инициировались изнутри правящей партии, что продемонстрировало наличие в МНП и ДП различных фракций и групп влияния, ведущих между собой борьбу. Как правило, процесс формирования правительства сопровождается неформальными договоренностями между внутрипартийными фракциями по поводу распределения министерских должностей. Соответственно, периодически возникающие конфликты представляют собой результат нарушения этих договоренностей или попытки реванша со стороны «обделенных» фракций.

Институционализация и регулярное воспроизводство внутрипартийных фракций стали возможными благодаря их тесной связи с крупным бизнесом, лоббирующим свои интересы через партийные структуры. Особенно наглядно сращивание интересов политических партий и крупного бизнеса проявляется в периоды создания коалиционных правительств. Начиная с 2004 г., когда по итогам очередных парламентских выборов МНП и ДП сформировали совместное правительство, в политической жизни Монголии появился феномен, известный под названием МАНАН. Данное слово было образовано в результате соединения аббревиатур двух ведущих политических партий Монголии – Монгольской народной (монг. – МАН) и Демократической (монг. – АН) и по написанию совпадает с монгольским словом «туман». В данном случае МАНАН обладает крайне негативной коннотацией, связанной с «политическим туманом», за завесой которого руководство МНП и ДП и стоящий за их спинами бизнес осуществляют различные сделки и операции. Прагматичные бизнес-интересы объясняют способность МНП и ДП, несмотря на формальные идеологические расхождения, регулярно договариваться по поводу совместной работы в правительственных структурах.

Самым известным примером совместного решения важнейшего для монгольского общества вопроса стало подписание в сентябре 2009 г. инвестиционного соглашения между коалиционным правительством С. Баяра и канадской компанией «Айвенхоу майнз» о совместной разработке одного из крупнейших в мире месторождений меди Оюу Толгой1. Условия данного соглашения, отво- дившего монгольской стороне роль миноритарного акционера, вызвали неоднозначные общественные оценки и критику правительства, дали очередной повод заподозрить правящие элиты в решении задач собственного бизнеса в ущерб национальным интересам1.

Таким образом, периодическая смена власти в рамках электоральных процедур не становится фактором повышения эффективности политической системы Монголии. Избирательные программы партий и блоков все больше имеют популистский характер и слабо связаны с реальной жизнью. Как следствие, после победы на выборах такая программа не может служить основой для проведения реальной политики. Приходящие к власти по итогам очередных выборов политические силы, занимаясь преимущественно решением узкокорпоративных задач, демонстрируют неспособность устранить или минимизировать наиболее значимые социальные и экономические проблемы. В свою очередь, это обстоятельство стимулирует популяризацию идеи введения в стране президентской республики как способа повышения эффективности государственного управления. Так, избранный в 2017 г. президентом Монголии Х. Баттулга в одном из своих телеинтервью высказался за расширение полномочий главы государства2. По итогам социологического опроса, проведенного в 2018 г. монгольским фондом «Сант Марал», 60,6% респондентов отдали предпочтение президентской форме правления3.

Статья выполнена при финансовой поддержке государственного задания МОиН РФ № 28.6725.2017/БЧ «Региональное сообщество в трансграничных процессах России, Монголии и Китая: глобальное и локальное измерение».