Политическое влияние лидера как ресурс региона в системе федеративных отношений постсоветской России

В статье рассматриваются значение и компоненты политического влияния лидеров субъектов РФ в постсоветский период с учетом последствий реструктуризации системы центрально-региональных отношений. Выявляются основные факторы, определяющие дифференциацию статусно-ролевых характеристик в этой сфере.

The paper considers the importance and components of political influence of the leaders of the constituent regions of the Russian Federation in the post-Soviet period with account of the consequences of the restructuring of the center-region relations. The main factors determining differentiation of the status-role characteristics in this area are identified.

Повышение политико-правового статуса российских регионов путем их преобразования в субъекты Федерации, происходившее в рамках реорганизации модели и формы государства в постсоветский период, привело к складыванию структурно и символически диверсифицированной системы власти и управления. Декларированная федерализация страны в условиях ослабления центра и общей дестабилизации позволили регионам и их лидерам претендовать на более значимую политическую роль в общегосударственных масштабах, способствуя их конституированию как важных субъектов российского и регионального политического процесса. Однако в реальной действительности в этой сфере

БАХЛОВА Ольга Владимировна, профессор кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Национального исследовательского Мордовского государственного университета, доктор политических наук.

наблюдалась существенная асимметрия статусно-ролевых характеристик, обусловленная неравенством потенциалов. В обобщенном виде здесь сказывались: возможности региона, его место в системе бюджетного федерализма (дотационный регион или регион-донор); геополитическое (стратегическое) положение региона — его пограничность, периферийность или, наоборот, приближенность к центру; специфика политико-правового статуса субъекта РФ — его принадлежность к группе национально-государственных, национально-территориальных или территориальных образований.

Во многом указанные факторы определяли и статус представителей региональных элит («регионалов», в первую очередь региональных лидеров) в пространстве Федерации, их способность конвертировать его в политическую активность и участие в общегосударственных событиях, создавать региональную модель (программу) развития и актуализировать ее на конкурсе общенациональных проектов. В итоге они серьезно повлияли на перспективы образования в регионах политико-идеологических центров федерального значения. Были заданы базовые параметры системы федеративных отношений по вертикали и горизонтали.

В потенциале региональных лидеров как представителей верхнего уровня «регионалов» несомненную важность, помимо властно-символического капитала (представительства во властных структурах, «капитализации административной ренты» и пр.), имеет так называемый интеграционный потенциал — способность к самоорганизации на основе корпоративного интереса и консолидации внутрирегиональных элитных групп2. Конвертация ресурсного потенциала в политическую активность происходит в ходе имплементации — включения в политический процесс посредством процедур селекции, легализации и легитимации. На уровне региона селекторатом могут выступать определенные властные или партийные структуры и электорат, поэтому процедура селекции связана с процедурами легализации и легитимации. Последняя представляет собой конституционно-правовое закрепление статуса, когда юридически фиксируется выбор политического актора путем узаконенного делегирования полномочий. В системе федеративных отношений постсоветского периода эта процедура с формальной точки зрения базировалась на положениях Основного закона и соглашениях между участниками политического управления — практике заключения договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Легализация нередко дополнялась «приватизацией» полномочий Федерации отдельными субъектами, «правовым нигилизмом» и пр.

Легитимация в рассматриваемом ракурсе означает признание лидера / элиты населением региона. Она реализуется и подтверждается через механизмы публичной политики, особое значение среди которых в период середины 1990-х — начала 2000-х гг. приобрели выборы (главы исполнительной власти региона, региональных парламентов, опосредованно — членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ). В эпоху «суверенизации» значительное место в этом процессе заняло создание «регионалами» «великих текстов» — символов локализма и программ регионального развития3. В их основе находилась идея, использовавшаяся как формула легитимации, должная представлять собой сплав ожиданий большинства населения и потребностей самой региональной элиты (например, идея согласия в Республике Мордовия и др.). Выбор идеи был обоснован ментальными установками, культурными и политическими архетипами, традициями, составом населения субъекта РФ, состоянием центрально-региональных взаимоотношений.

Успешная реализация статуса политического актора в системе внутрирегиональных и федеративных отношений предполагает установление им эффективного контроля над территорией (регионом), входящей в сферу интересов и властной компетенции данного субъекта (группы), а потом — расширение поля деятельности, увеличение масштабов политического влияния. Его параметры задаются наличием/ отсутствием правовых гарантий участия в политике; степенью децентрализации государства/автономии составляющих его единиц; стабильностью/переходностью политической ситуации в регионе и стране; формальной и неформальной институционализацией регионального представительства на центральном уровне; типом политического господства региональных группировок; соответствием их деятельности цивилизационной специфике и др.

Ролевые характеристики «регионалов» в системе федеративных отношений опосредованы их деятельностью в качестве управляющих субъектов. В этом смысле они призваны осуществить функции региональной стабилизации, инновационного управления (модернизации региона), сохранения региональных традиций и согласования региональных интересов с общегосударственными. Их реализация возможна путем применения разных стратегий управления. Наиболее предпочтительными с точки зрения потребностей поступательного развития являются, во-первых, «стратегическое планирование» с элементами протекционизма и инкрементализма, основывающееся на принципах согласования интересов в том числе элитных группировок, альтернативности (мультипликационности), социальной адресности; региональная властная элита выступает здесь «патроном» по отношению к другим социально-политическим общностям. Во-вторых, «инновационная стратегия», направленная на стимулирование «точек роста» и «зон развития» с использованием методов координации, контроля и индикации, когда властная элита региона выполняет роль «арбитра»4. Вместе с тем такая стратегия подходит в большей степени регионам-«донорам», тогда как «реципиенты» ввиду ограниченности финансовых ресурсов могут более тяготеть к применению первой стратегии. В любом случае требуется значительное содействие со стороны федерального центра, поскольку необходима коррекция механизмов бюджетной и налоговой политики.

Наличие особых возможностей ряда «регионалов» способствовало их интеграции в федеральную элиту. В постсоветский период сложилось несколько политических алгоритмов пути «хождения во власть».

Должностной, связанный с совмещением или чередованием работы в центральных и региональных органах власти (например, Председатель Совета Федерации Е. С. Строев являлся одновременно губернатором Орловской области; через «кадровый лифт» — переход в федеральные структуры (губернатор Нижегородской области Б. Е. Немцов). Профессиональный, основанный на успешной работе региональных лидеров в субъектах Федерации (Президент Башкортостана М. Г. Рахимов, Президент Татарстана М. Ш. Шаймиев), обладавших высоким и стабильным рейтингом влияния на общероссийский политический процесс. Конфронтационный, характерный для зон военных конфликтов (Президент самопровозглашенной Чеченской Республики Ичкерия А. А. Масхадов,

Президент Республики Ингушетия Р. С. Аушев, Президент Республики Северная Осетия — Алания А. С. Дзасохов), очагов политического противостояния между центром и регионами (губернатор Приморского края Е. И. Наздратенко, губернатор Свердловской области Э. Э. Россель) — путь «мятежной» элиты5.

Проиллюстрируем процесс интеграции «регионалов» в федеральную элиту, для которого была характерна вертикальная мобильность — прямая (Б. Е. Немцов) и обратная (губернатор Кемеровской области А. Г. Тулеев, губернатор Курской области А. В. Руцкой), данными о рейтинге политического влияния региональных лидеров. «Двадцатка» наиболее влиятельных политиков России за 1993—1998 гг. представлена в таблице.

Таблица

Рейтинг влияния региональных лидеров (1993—1998 гг.)

Для сравнения: у Президента РФ Б. Н. Ельцина, занимавшего первое место, средний балл за указанный период составлял 8,19. Кроме названных региональных лидеров, традиционно высокие места занимали А. А. Масхадов (3,53 балла), Р. С. Аушев (2,91), А. Г. Тулеев (2,91), губернатор Самарской области К. А. Титов (2,85), Е. И. Наздратенко (2,83), Э. Э. Россель (2,79), М. Г. Рахимов (2,56), губернатор Санкт-Петербурга В. А. Яковлев (2,45)6. Десятка наиболее влиятельных региональных лидеров за 1997 — середину 1999 гг. выглядела следующим образом: Ю. М. Лужков, Е. С. Строев, М. Ш. Шаймиев, А. А. Масхадов, Р. С. Аушев, К. А. Титов и А. Г. Тулеев, Е. И. Наздратенко. Э. Э. Россель, М. Г. Рахимов и В. А. Яковлев7.

Важным инструментом формирования благоприятных статусно-ролевых характеристик «регионалов» и соответствующих регионов в системе федеративных отношений выступает лоббирование региональных интересов перед федеральным центром. Эта способность рассматривается как соответствовавшая «новой формуле правления» региональных элит, в отношении которой является одним из ведущих показателей политической эффективности8. В начале 1999 г. рейтинг влияния региональных лидеров был следующим: Ю. М. Лужков (5-й в федеральном рейтинге) — 6,005—6,12 балла; Е. С. Строев (9) — 5,2; М. Ш. Шаймиев (19) — 3,99; К. А. Титов (44—45) — 3,06; А. Г. Тулеев (44—45) — 3,06; губернатор Саратовской области Д. Ф. Аяцков (46) — 3,03; А. И. Лебедь (47) — 2,98; А. А. Масхадов (49) — 2,9; В. А. Яковлев (52) — 2,73; Р. С. Аушев (53— 54) — 2,68; А. С. Дзасохов (53—54) — 2,68°. Деятельность этих лидеров определялась показателями «очень сильная» и «сильная эффективность», других (Президента Башкортостана М. Г. Рахимова, Президента Республики Саха (Якутия) М. Е. Николаева, Президента Республики Калмыкия К. Н. Илюмжинова) — «средняя эффективность»10.

Помимо инкорпорации в федеральную политическую элиту, для региональных элит не менее важным было поддержание связей с отдельными ее представителями (не только властной элиты, но и публичной). Их основным каналом для конца 1990-х гг. являлось участие в общероссийских политических партиях и движениях и вхождение в их политсоветы. Так, М. М. Прусак являлся членом политсовета Всероссийского общественно-политического движения «Наш дом — Россия» (НДР). Яркий пример политической мобильности в этом отношении — губернатор Ярославской области А. И. Лисицын, который сначала выдвигался в Совет Федерации от блока «Выбор России» (соответственно, ориентировался на Е. Т. Гайдара), потом вошел в политсовет НДР В. С. Черномырдина, а позже отмечалась «многовекторность» его политических симпатий — от Г. А. Явлинского, Ю. М. Лужкова до В. В. Жириновского и А. И. Лебедя11. Происходило также формирование неформальных вертикальных элитных групп вокруг «референтных фигур» — влиятельных представителей федеральной политической элиты (В. С. Черномырдина, «молодых реформаторов») по принципу клиентелы12.

В целом в постсоветский период значимость статусноролевых характеристик «регионалов» и регионов в системе федеративных отношений определялась децентрализацией государства и процесса принятия властных решений, а их формальные рамки — легальными возможностями, предоставленными им в процессе новой конституционализации, законодательной и политической институционализации. В системе вертикальных связей в идеале они подразумевали ориентацию на гармонизацию центрально-региональных отношений, сохранение целостности общего коммуникативного и политико-правового пространства Федерации. На практике же преобладало стремление региональных лидеров к реализации политической субъектности в масштабах Федерации, лоббированию региональных и собственных корпоративных интересов (воздействию на федеральный центр и федеральную элиту), к стабилизации (или повышению) собственных позиций и политико-правового статуса региона.