Политико-административное управление: инновационные аспекты

С овременное политико-административное управление представляет систему организационно оформленных (институционализированных и неинституционализированных) ценностей, традиций, процедур, правил и центральных органов исполнительной власти, определения и перераспределения между ними основных элементов управленческой связи (целей, функций, задач, обязанностей, права принятия решений, полномочий и ответственности), взаимодействия между собой и институтами гражданского общества по поводу разработки, принятия и осуществления важнейших политических и административных решений, а также внешнего контроля за их исполнением и разрешения споров.

Эти методы, процедуры и правила не обязательно оформлены в законе и продекларированы. Не все из элементов политико-административного управления поддерживаются в институциональном порядке, специально созданными для этого учреждениями. Тем более невозможно привести состав политико-административного управления к правовым институтам, процессам, формам и средствам. В праве и законе оформляется только незначительная по количеству часть норм, регулирующих систему политико-административного управления. В реальности многообразие этих нормативных явлений значительно больше.

Следовательно, политико-административное управление должно включать в свой состав такие части, которые оказывают влияние на формирование элементов организационной структуры данного управления. К таковым можно отнести: цели, функции, задачи, состав подразделений, обязанности, право принятия решений, полномочия, ответственность. Поэтому необходимо включать в состав политико-административного управления не только элементы нормативного регулирования системы административного управления, но и элементы нормативного регулирования системы государственной власти, так как ее специфика и динамика в сильнейшей степени влияют на динамику системы политико-административного управления.

Одним из основных вопросов в политико-административном управлении является определение его составных частей, то есть границ и элементов. Исходя из сказанного выше, можно выделить следующие составляющие политико-административного управления:

ЖИРНОВ Николай

Федорович – к. и. н., доцент Поволжской академии госслужбы

институты различной природы, регулирующие организацию и функционирование отношений власти и управления;

ценности, традиции, обычаи, нравы, образцы поведения, устанавливаемые и поддерживаемые стихийно на основе связей самоорганизации в сфере действия отношений власти и управления;

процедуры формирования органов власти и управления; процедуры взаимодействия органов власти и управления;

процедуры взаимодействия с общественными институтами и неорганизованными гражданами органов власти и управления в процессе подготовки, принятия и организации исполнения решений, а также осуществления контроля их исполнения.

В Российской Федерации, как и в других современных демократических государствах, из этого набора вариантов используются три последние, а именно: выборы, кооптация и политические назначения. В России применяются шесть выборных процедур: выборы депутатов Государственной думы, депутатов Законодательных собраний субъектов Федерации, членов представительных органов местного самоуправления, президента РФ, президентов (губернаторов, председателей правительств, глав республик – в зависимости от норм Конституции или Устава субъекта Федерации эти должности называются по-разному), а также выборы глав местного самоуправления. Дополнительно к процедурам выборов имеется большое количество процедур политических назначений, начиная с должности председателя правительства РФ и заканчивая – заместителем главы районной администрации (главы местного самоуправления) на местном уровне. Правила проведения этих процедур могут существенно различаться между собой – и в реальности различаются.

Наиболее сложны и важны процедуры выборов, поэтому они применяются для замещения ограниченного круга государственных и муниципальных должностей. Все указанные процедуры относятся только к формированию органов государственной власти в рамках ее исполнительной ветви. Это важно потому, что существует некоторое отличие понятия «орган власти» и «орган управления».

Орган государственной исполнительной власти, с нашей точки зрения, обладает в отличие от органа государственного управления следующими признаками:

формируется по политической процедуре, а не в административном порядке;

формируется по политическим критериям, а не по критериям профессионализма, квалификации, компетентности и опыта;

является носителем государственного суверенитета, данным Конституцией, а не организационной автономией, как орган государственного управления;

не имеет вышестоящего уровня организации и подчинения (обладает выделенной исключительной компетенцией), а орган государственного управления всегда имеет вышестоящий уровень организации, которым в предельном случае является орган государственной власти;

самостоятельно определяет все элементы внутренней структуры, за исключением полномочий (по правилу, но не всегда), а орган государственного управления все элементы внутренней структуры получает заданными в безусловном порядке;

обладает низким уровнем регламентации всех элементов внутренней структуры;

замещение должностей производится в нем на срок, ограниченный сроком действия полномочий выборного органа, а не на условиях контракта и карьерного замещения должностей, то есть не на принципе стабильности;

политический характер должностей в нем означает их исключение из состава должностей государственной службы (служение подчинено не интересам государства, а интересам избирателей, народа или интересам политического деятеля – для должностей в личном аппарате);

несет только политическую ответственность за исполнение полномочий власти и выход за их пределы, а орган государственного управления несет все формы ответственности;

часто прибегает к деперсонифициро-ванным формам принятия решений (коллегиальным).

Указанные отличия позволяют четко осознать границу политического уровня организации государственного и административного управления.

Главное назначение государственного органа состоит в эффективном и бесперебойном функционировании, иначе решение политических, экономических и социальных задач не будет результативным и государство станет слабеть. Для этого следует соблюдать следующие условия: обеспечивать стабильность власти и устойчивость конституционных институтов; последовательно выполнять функции, возложенные на государственные органы; правильно использовать мето- ды политико-правового регулирования в экономической1, социальной и политической сферах; поддерживать баланс элементов механизма государства, не допуская преувеличенной роли одних и недооценки других; способствовать демократизации власти и широкому участию граждан в управлении государственными делами.

Стратегической задачей государственных органов является своевременное и эффективное решение актуальных проблем развития общества и государства и предотвращение негативных явлений. Однако как показала практика развитых западных стран и России конца ХХ столетия, именно социально-экономические факторы нашли негативное выражение в политико-административном управле-нии2.

Поэтому 80–90-е годы и начало ХХI столетия прошли под знаком административных реформ. Их направленность и интенсивность в разных странах Запада и России проходили по-разному. Так, наиболее глубокое реформирование государственного управления проходило в англо-саксонских странах (США, Великобритания). Наименьшему реформированию подвергся государственный аппарат в германских (Германия, Австрия, Швейцария), «наполеоновских» (Бельгия, Греция, Испания, Франция, Нидерланды), северных (Дания, Норвегия, Швеция) странах.

Административные преобразования в России по ряду объективных, а в большей степени субъективных причин закончились без видимых результатов и реальных шагов по модернизации государственного аппарата3. И тем не менее определенные изменения в государственном управлении России и западных стран произошли.

Один из основных выводов состоит в том, что главными задачами являются поиск новых путей совершенствования государственного управления, предло- жение эффективных способов решения сложных проблем политико-административного управления.

В этом контексте можно выделить два решающих фактора, которые оказывают основное влияние на динамизм политико-административного управления во всех странах мира: научно-техническое развитие и политический процесс. Оба этих фактора имеют тенденцию к усилению влияния на административно-государственные институты. Это определяется и тем, что политико-административное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением компьютерных технологий и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления).

Кардинально меняется стиль политико-административного управления. Он стал принципиально иным. Сегодня важное значение имеет постоянное применение инноваций, а значит, умение пойти на риск, отношение к ошибкам с пониманием и учеба на них, концентрация внимания на новых шансах и возможностях, выдвижение на первый план необходимости достижений, стремление к постоянному повышению квалификации.

Поэтому так важно изучить опыт развития мировой науки в области политикоадминистративного управления и творчески применять в российских условиях. Однако при изучении западного опыта не следует перенимать внешние формы и атрибуты государства, так как будет сложно обеспечить эффективное функционирование государственных институтов. России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов политико-административного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Российское политико-административное управление должно делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие ранее известных решений по организации государственного администрирования.

В этой связи можно согласиться с Г. Атаманчуком, который писал, что нам необходим синтез из собственного национального опыта и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта. При изучении мирового опыта политико-административного управления необходимо отбирать все самое лучшее и передовое, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Общественные организации и группы гражданского общества могут влиять на процесс политико-административного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой политико-административного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участия в публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Поэтому становление гражданского общества в России будет способствовать формированию демократической системы политико-административного управления.

В данном контексте и контексте развития российской государственности можно согласиться с мнением И. А. Василенко, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федеративного типа политико-административного управления с сильными центристскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать.

Современный опыт в западных странах показывает, что демократическое государство может эффективно функционировать только в том случае, если в нем однозначно разделены сферы частного и публичного права, сферы политики и исполнения законов, службы федеральные и региональные, а они в свою очередь отделены от служб местного самоуправления. Именно эта концепция и должна быть положена в основу создания новой системы политико-административного управления в России.

В заключение следует сказать, что несмотря на определенные успехи в совершенствовании политико-административного управления, остается немало открытых проблем. К ним можно отнести вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в политико-административном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственного аппарата и многое другое.