Политико-экономические эффекты переноса центра Дальневосточного федерального округа (2018-2021 гг.)

№ 7161, в соответствии с которым город Владивосток стал центром Дальневосточного федерального округа, видится закономерным итогом действия объективных и субъективных факторов.

В данной работе предпринято исследование политико-экономических эффектов обозначенного решения, которые понимаются как совокупность факторов политического, социального и экономического ряда, проявившихся в результате данной административной реформы. В качестве основных критериев были выбраны ключевые социально-экономические показатели Хабаровска как бывшей столицы Дальневосточного федерального округа и Владивостока как его нового центра: бюджетные, демографические, жилищные, инвестиционные.

Цель работы – проанализировать предпосылки, политические и социально-экономические последствия переноса центра Дальневосточного федерального округа для выработки рекомендаций органам государственной власти по совершенствованию системы работы.

Научная новизна исследования заключается в том, что на данный момент существуют лакуны в теории государственного управления, связанные с неопределённостью статуса центров федеральных округов и с политико-правовыми последствиями этой неопределённости. Ни в юридической, ни в политологической науке эти вопросы до настоящего времени не получили достаточного научного осмысления. Этим и был обусловлен выбор данной темы.

Теоретическо-методологическую основу исследования образуют: теория политического и государственного управления, теория политической регионалистики и политических систем. Для целей работы важное значение имели институциональный подход, политико-правовые механизмы государственного управления в период оформления и трансформации федеральных округов как элементов административно-территориального районирования, анализ статистических материалов.

Эмпирическая база исследования включает в себя нормативно-правовые акты РФ, официальные статистические данные и документы органов муниципальной власти РФ, данные избирательной комиссии Приморского края, публикации отечественных исследователей в рецензируемых научных изданиях.

Обсуждение . Решение о переносе дальневосточной столицы совпало с рядом ярких электоральных событий, происходящих в это время в Хабаровском и Приморском крае, которые послужили причиной политических трактовок происшедшего. Так, в частности, на выборах губернатора Хабаровского края «кандидат от Кремля» по итогам второго тура (23 сентября 2018 г.) проиграл кандидату от ЛДПР С.И. Фургалу с результатом 27,97 против 69,57 %². Как следствие, перенос «столицы» некоторыми оппозиционными средствами массовой информации интерпретировался как «месть за выборы». Однако электоральные события, которые параллельно развивались в Приморье, говорят не в пользу этой версии. На выборах губернатора Приморского края в 2018 г. тоже было не все гладко. Кандидат А.В. Тарасенко, который ранее был назначен Президентом Российской Федерации на должность исполняющего обязанности губернатора Приморского края, не смог набрать необходимое большинство голосов для победы в первом туре выборов, показав результат лишь в 46,57 %, и вышел во второй тур с кандидатом от КПРФ. На повторном голосовании А.В. Тарасенко опередил своего оппонента от КПРФ А.С. Ищенко только на 1,49 %, получив 49,55 % голосов. Однако впоследствии его оппонентом были представлены доказательства нарушений при проведении голосования, и результаты выборов были отменены ЦИК РФ, что фактически стало подтверждением проигрыша А.В. Тарасенко (Васильев, Хоконов, 2022).

Некоторые хабаровские СМИ интерпретировали идею о переносе столицы ДФО во Владивосток как способ повышения рейтинга власти в протестном регионе перед повторными выборами губернатора края. Крупнейший информационный портал Хабаровска DVHAB резко отреагировал на данную инициативу: «Пока Хабаровск спал, в Москве решили судьбу двух городов. Президент поставил свою подпись на предложении Кожемяко, который борется за пост губернатора Приморья уже несколько месяцев. Становится очевидным, что этот ход – попытка повлиять на исход выборов, до которых осталась неделя»3.

Несколько иную позицию выразил политолог, профессор кафедры истории и юриспруденции Амурского гуманитарно-педагогического государственного университета Г.Э. Говорухин: «В преддверии выборов ему надо делать заявления, которые кажутся желательными жителям края. Я только не уверен, что это более важно, чем он бы пообещал увеличение зарплат, снижение стоимости коммунальных услуг и тому подобное»1.

Вице-президент РАН, председатель ДВО РАН, академик В.И. Сергиенко также не остался в стороне от разгоревшейся полемики: «Приморский край, безусловно, является лидером макрорегиона, а Владивосток по факту – научной столицей Дальнего Востока»2.

Не менее практичную позицию высказал и полномочный представитель Президента РФ в ДФО Ю.П. Трутнев: «Основанием для такого предложения является то, что в части инвестиционной привлекательности и возможностей развития Приморье уже сегодня реально является столицей Дальнего Востока. Владивосток, Приморский край сегодня развиваются быстрее. Наконец, мы все прекрасно понимаем, что именно Владивосток – это “восточные ворота” России»3.

В рамках своей предвыборной кампании провластный кандидат О.Н. Кожемяко транслировал эту идею в средствах массовой информации. Впрочем, по нашему мнению, и эта версия при предметном рассмотрении не выглядит обоснованной. Аналогичное предложение ранее неоднократно озвучивалось разными приморскими политиками в период своих электоральных кампаний для повышения личного рейтинга. Эту идею поддержали представители всех политических сил, даже оппозиции. И если их мнение могло быть обосновано политической конъюнктурой и желанием нивелировать потенциальные электоральные риски, то тезисы, озвученные иными спикерами, имели под собой конкретное практическое обоснование.

Однако, несмотря на данные обстоятельства, до принятия решения о переносе центра федерального округа Владивосток как муниципальное образование значительно отставал от Хабаровска по целому ряду ключевых социально-экономических характеристик. Рассмотрим это подробнее.

Бюджет города Хабаровска до переноса центра федерального округа традиционно был больше бюджета Владивостокского городского округа, однако после этого события в первый же год оказался меньше Владивостокского на 3 168 982 606 руб., или на 18,9 % (табл. 1 и 2). С момента присвоения Владивостоку статуса центра Дальневосточного федерального округа (2018 г.) объем межбюджетных трансфертов в бюджете города вырос в первый же год на 109,8 % (с 4 594 885,28 сразу до 9 639 987,31) и продолжал расти в последующие годы.

Всего по итогам четырех лет бюджет Владивостока вырос с 14 021 309 350 (в 2018 г.) до 25 018 685 420 руб. (в 2022 г.), или на 78,43 %, объем межбюджетных трансфертов вырос с 4 594 885 280 до 12 464 156 960 руб., или на 171,26 %, собственные доходы также показали растущий тренд, увеличившись с 9 426 424 020 до 12 518 485 000 руб., или на 32,8 %.

Таблица 1 – Бюджетные показатели Владивостокского городского округа в динамике⁴

Table 1 – Budgetary Indicators of Vladivostok City District in Dynamics

Год	Объем бюджета по доходам (тыс. руб.)	В том числе объем межбюджетных трансфертов (тыс. руб.)	В том числе налоговые и неналоговые доходы (тыс. руб.)
2014	11 857 479,19	3 533 145,14	8 602 475,42
2015	11 916 416,88	3 540 316,52	8 376 100,35
2016	12 307 796,48	3 431 271,88	8 955 136,95
2017	13 119 850,72	4 134 781,94	8 985 068,76
2018	14 021 309,35	4 594 885,28	9 426 424,02
2019	19 621 389,89	9 639 987,31	9 981 402,58
2020	21 079 930,13	11 410 362,23	9 669 567,9
2021	22 900 969,34	12 006 153,25	10 894 816,09
2022	25 018 685,42	12 464 156,96	12 518 485

Бюджетные показатели Хабаровска за указанный период тоже показали рост, однако значительно более скромный. В целом доходы казны увеличились с 15 287 779 033 (в 2018 г.) до 19 961 343 075 руб. (в 2022 г.), или на 30,57 %; объем межбюджетных трансфертов вырос с 6 626 895 836 до 8 869 141 175 руб., или на 33,84 %; собственные доходы увеличились с 8 660 883 197 до 10 670 664 000 руб., или на 23,09 %.

Таблица 2 – Бюджетные показатели города Хабаровска в динамике¹

Table 2 – Khabarovsk City Budget Indicators in Dynamics

Год	Объем бюджета по доходам (тыс. руб.)	В том числе объем межбюджетных трансфертов (тыс. руб.)	В том числе налоговые и неналоговые доходы (тыс. руб.)
2014	14 939 830,54	6 760 428,64	8 179 401,90
2015	12 280 541,80	4 243 218,68	7 966 179,67
2016	13 169 953,72	4 927 493,05	8 242 460,66
2017	14 901 132,83	6 557 879,35	8 343 253,48
2018	15 287 779,03	6 626 895,83	8 660 883,19
2019	16 452 407,28	7 367 475,31	9 084 931,96
2020	16 736 300,76	8 031 733,74	8 704 567,02
2021	18 455 247,01	10 062 829,16	8 392 417,84
2022	19 961 343,07	8 869 141,175	10 670 664

Бюджетный кодекс Российской Федерации не предусматривает никаких преференций для муниципального образования в связи с присвоением статуса центра федерального округа. Однако из приведенной статистики очевидно, что межбюджетные трансферты в казну Владивостока значительно выросли после усиления к нему политического внимания. Кроме того, в последние годы проявился очевидный тренд значительного роста собственных доходов, который при сохранении текущей экономической ситуации позволяет прогнозировать дальнейшую прогрессию этой составляющей бюджета.

Динамика численности населения выражала характерную тенденцию лишь до переноса центра федерального округа. В период с 2014 по 2018 гг. численность населения Владивостока выросла на 0,49 %, а в еще столичном на тот момент Хабаровске – на 2,77 %. За период с 2018 по 2023 гг. оба муниципалитета показали отрицательный тренд. Но численность населения в Хабаровске сократилась меньше, чем во Владивостоке: на 0,16 против 0,75 % (табл. 3).

Таблица 3 – Динамика численности населения Владивостокского городского округа и города Хабаровска

Table 3 – Population Dynamics of Vladivostok City District and Khabarovsk City

Год	Владивосток2		Хабаровск3
	среднегодовая	на 1 января	среднегодовая	на 1 января
2014	630 707	630 027	604 100	601 043
2015	632 277	631 387	609 200	607 200
2016	633 290	633 167	617 700	611 160
2017	633 102	633 441	617 200	616 242
2018	633 123	633 102	617 800	618 150
2019	633 905	633 154	616 900	617 473
2020	631 644	634 665	613 300	616 372
2021	628 812	628 623	611 893	610 300
2022	632 120	629 001	618 195	613 480
2023		628 385		617 168

По данным официальной статистики, последние пять лет до переноса центра федерального округа в город Владивосток в Хабаровске отмечалась положительная динамика численности постоянного населения. Однако сразу после 2018 г. количество его жителей стало снижаться. По состоянию на 1 января 2020 г., численность населения Хабаровска составила 616 372 чел. – минус 1 101 чел. к началу года. Снижение сформировалось за счет отрицательного миграционного сальдо (минус 481 чел.) и естественной убыли населения (минус 620 чел.). На первый из обозначенных показателей повлияли новые ужесточившиеся правила миграционного учета иностранных граждан в Российской Федерации4.

Однако Владивосток в тех же условиях, напротив, по итогам первого года после получения статуса центра федерального округа показал рост населения на 780 чел. при снижении рождаемости (92,2 %, 5,726 тыс. чел.) и увеличении смертности (100,8 %, 7,096 тыс. чел.) к 2018 г., положительную динамику обеспечил миграционный прирост – 331 % (2,891 тыс. человек).

В 2020 г. оба муниципальных образования показали резкое падение численности населения вследствие увеличения смертности и миграционной убыли населения из-за пандемии COVID-19. В последующие годы Владивосток продемонстрировал сначала незначительный прирост, а потом такое же малое падение численности населения. В Хабаровске, однако, наметился рост численности населения: с 2021 по 2023 гг. количество жителей города увеличилось на 6 868 чел.

Такой прирост можно объяснить поручением губернатора Хабаровского края М. Дегтярева сделать Хабаровск городом-миллионником. Он выступил с соответствующим заявлением в сентябре 2021 г. сразу после объявления Минвостокразвития о планах создания на Дальнем Востоке первого города-миллионника на базе Владивостока. И если «столицу» ДФО планируется развить за счет присоединения к Владивостоку городов-спутников и застройки промежуточных территорий, то по заявлению Михаила Дегтярева, численность населения Хабаровска планируется увеличить за счет ускорения темпов строительства жилья и рационального использования экономического потенциала Хабаровского края без включения в состав города других муниципальных образований.

Впрочем, несмотря на отрицательную динамику численности населения, Владивосток значительно опережает Хабаровск по объемам ввода в эксплуатацию жилья. За период с 2014 по 2018 гг. включительно во Владивостоке введено в эксплуатацию 966 351 кв. м жилья, за этот же период в Хабаровске – 1 124 697 (табл. 4).

Таблица 4 – Темпы жилищного строительства Владивостокского городского округа и города Хабаровска

Table 4 – Housing Construction Rates of Vladivostok City District and Khabarovsk City

Год	Владивосток1		Хабаровск2
	обеспеченность на душу	введено	обеспеченность на душу	введено
2014	21,4	245 710	22,5	286 697
2015	21,6	132 591	22,7	285 000
2016	21,8	209 600	23	220 500
2017	21,9	101 350	23	160 200
2018	22,39	277 100	23,2	172 300
2019	22,6	233 400	23,5	197 500
2020	23,29	308 100	23,9	144 800
2021	24	453 000	25	245 700
2022	24,4	458 500	24	223 800

За период с 2019 по 2022 гг. во Владивостоке введено в эксплуатацию 1 453 000 кв. м жилья, за этот же период в Хабаровске – 811 800 кв. м. (рис. 1).

500 000

450 000

2014      2015      2016      2017      2018

2019      2020      2021      2022

400 000

350 000

300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

—•— Владивосток  —•— Хабаровск

Рисунок 1 – Объемы жилищного строительства

Figure 1 – Housing Construction Volumes

Из приведенных данных очевидно, что до переноса центра федерального округа в среднем за пятилетний период Хабаровск опережал Владивосток по темпам ввода жилья на 16,4 %. По итогам первых четырех лет после получения статуса «столицы» Владивосток вырвался вперед, обогнав соседа совокупно за данный период на 79 %.

Строительный кризис 2017 г. отразился на показателях обоих муниципалитетов, темпы ввода в эксплуатацию жилья в 2017 г. значительно снизились и во Владивостоке (51,6 %), и в Хабаровске (27,35 %). Однако «столичный» на тот момент Хабаровск лучше выдержал удар, «просев» только на 27,35 %, Владивосток при этом «упал» на 51,6 % относительно показателей 2016 г. По итогам первого года после изменения статусов во Владивостоке снизились показатели ввода в эксплуатацию жилья на 15,7 %. Хабаровск при этом смог сохранить положительную динамику последних двух лет и добавил 12,7 %, но уже в 2020 г. показал резкое падение на 26,6 %. Причиной такого значительного снижения показателей мог стать отложенный эффект из-за лишения статуса центра федерального округа, а также изменение законодательства в части введения эскроу-счетов. Владивостокские девелоперы при этом получили еще один удар, 15 октября 2020 г. был принят закон, лишающий резидентов свободного порта Владивосток преференций на землю1, однако и в 2020 г. (прирост 32 %), и в последующие годы темпы ввода жилья в городе продолжали значительно расти. Как следствие, по итогам 2022 г. Владивосток опередил Хабаровск по вводу жилья на 104,8 %. Данную динамику, сформировавшуюся вопреки целому комплексу объективных негативных факторов, среди которых стоит отдельно подчеркнуть убыль населения Владивостока, можно объяснить ростом инвестиционной привлекательности города благодаря получению нового политического и административного статуса.

Безусловно, инвестиционную привлекательность нельзя оценивать исключительно по статистическим данным, однако и тренды по объему инвестиций в основной капитал достаточно характерны. В исторической ретроспективе Владивосток значительно уступал Хабаровску по данному показателю. В период с 2014 по 2018 гг. объём инвестиций в основной капитал в городе Владивостоке не показывал значительного роста. В 2014 г. эта цифра составляла 54 992,1 руб. (в расчете на одного жителя), по состоянию на 2018 г. – 56 536,5 руб., прирост составил 1 544,4 руб. или 2,81 %. В Хабаровске рост показателя за аналогичный период был более значительным: с 71 521,9 руб. (в расчете на одного жителя) в 2014 г. до 87 545,9 руб. – в 2018 г., или на 22,4% (табл. 5).

Таблица 5 – Объемы инвестиций в основной капитал

Table 5 – Investment Volumes in Fixed Capital

Год	Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя
	Владивосток2	Хабаровск3
2014	54 992,1	71 521,9
2015	44 942,4	74 284,7
2016	48 604,8	83 222
2017	41 581,6	92 068,4
2018	56 536,5	87 545,9
2019	69 971,7	99 057,1
2020	93 466, 1	171 113,8
2021	102 581,2	197 629,7
2022	199 110,0	169 247,6

За период после переноса центра федерального округа Владивосток показал прорывной рост объема инвестиций в основной капитал – с 56 536,5 руб. в 2018 г. до 199 110 руб. (на человека) в 2022 г., или на 252,18 % (рис. 2). В Хабаровске данный показатель также вырос, однако не так значительно: с 87 545,9 руб. в 2018 г. до 169 247,6 руб. (на человека) в 2022 г., или на 93,32 %.

Из приведенной статистики также очевидно, что в абсолютных значениях показатели муниципальных образований буквально совершили рокировку. За 2018 г. объем инвестиций в основной капитал во Владивостоке составил 56 536,5 руб. (на человека), в Хабаровске – 87 545,9, то есть больше на 54,85 %. По итогам 2022 г. объем инвестиций в основной капитал во Владивостоке составил 199 110 руб. (на человека), в Хабаровске, который в последние годы всегда опережал Владивосток по данному показателю, – только 169 247,6 руб. (на человека), или меньше на 15 %.

250 000,00

200 000,00

150 000,00

100 000,00

50 000,00

0,00

Владивосток

Хабаровск

Рисунок 2 – Объем инвестиций в основной капитал

Figure 2 – Investment Volume in Fixed Assets

Заключение . Несмотря на то, что до сих пор не определено правовое поле, институциональное пространство и в целом понятие центра федерального округа воспринимается в первую очередь как элемент территориального районирования. Однако на основании проведенного анализа ряда основных социально-экономических показателей Хабаровска и Владивостока, очевидным образом проявились эффекты, благодаря которым можно прийти к выводу о существенной роли принятого решения о переносе центра Дальневосточного федерального округа в изменении парадигмы экономической политики исследуемых муниципальных образований.

Осуществленное административно-политическое решение обеспечило резкий рост бюджетных показателей, темпов жилищного строительства, объёма инвестиций и в целом инвестиционной привлекательности Владивостокского городского округа. В то же время лишение Хабаровска статуса центра федерального округа не привело к снижению аналогичных показателей, муниципалитет сохранил положительную динамику развития. Однако принятое решение сделало Владивосток сначала политическим лидером дальневосточного макрорегиона, а в последствии позволило ему обогнать Хабаровск по всем исследуемым критериям, кроме численности населения.

На основании всего вышеизложенного можно сделать вывод, что присвоение муниципалитету статуса центра федерального округа является стимулом экономического развития. Однако, по нашему мнению, данная мера является исключительной и не может быть использована в качестве универсального механизма интенсификации процессов социально-экономического развития. В этом контексте стоит отметить, что ряд характеристик Владивостока улучшился вопреки объективным экономическим факторам, исходя из чего можно заключить, что в значительной мере на положительное изменение этих показателей повлиял сам факт изменения статуса города как значимое политическое событие, которое, в частности, повысило инвестиционную привлекательность муниципального образования. Исходя из этого, с высокой степенью вероятности можно утверждать, что акты государственного внимания, схожие по степени политической значимости, обозначающие территорию как зону особого федерального политического и экономического внимания, могут применяться в целях стимулирования развития отдельных населенных пунктов.

При сохранении текущей общеэкономической ситуации (Князев, 2021) с большой вероятностью можно прогнозировать дальнейшую прогрессию Владивостока в качестве основного инвестиционного аттрактора региона. Впрочем, нельзя исключать, что при достижении определенной условно максимальной позиции темпы роста могут снизиться. Так, например, Хабаровск, «привыкший» к своему статусу, в предшествующие изменению центра федерального округа годы, не показывал такой высокой динамики развития как современный Владивосток.