Политико-правовые проблемы пограничных регионов

В современном обществе отмечается сложность в политико-правовом обеспечении границ и пограничных регионов. С одной стороны, статус границ субъектов Российской Федерации нельзя однозначно приравнять к статусу границ административно-территориальных единиц. С другой стороны, субъекты Российской Федерации являются государственными образованиями этого государства, статус их границ существенно отличается от статуса границ суверенных государств.

Рассмотрим политико-правовые проблемы пограничных регионов России.

Конституционные гарантии компетенции субъектов Российской Федерации по вопросам своей территории и границ способствуют стабильности территориальной организации Российского государства и требуют четкого и непротиворечивого политико-правового регулирования и объективных оценок научно-экспертного сообщества.

Субъекты Российской Федерации имеют собственную территорию, границы и территориальное устройство. Данные отношения регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Территория и ее границы выступают неотъемлемым признаком любого государственного образования, определяющим пространственный предел осуществления государственной власти или одного из уровней ее осуществления. Государство в принципе является территориальной системой, а федеративное государство — сложносоставной территориальной системой, включающей территорию государства, которая состоит из территорий членов федерации.

Следует констатировать, что значительная часть новых границ России не получила договорно-правового обеспечения в соответствии с нормами международного права, она не делимитирована и не демаркирована. Для их надлежащего оформления предстоит согласовать результаты предварительных работ по делимитации, произвести съемки на местности и передать их результаты в ООН [1, с. 92].

В зависимости от складывающейся обстановки на границе, отношений с сопредельными государствами в приграничных территориях могут устанавливаться различные по объему юридического регулирования правовые режимы, представляющие совокупность приемов и методов осуществления государственной власти в форме правовых норм и правил [2, с. 46].

Для реализации деятельности международного уровня российских регионов наибольшее значение имеют три федеральных закона: «О международных договорах Российской Федерации», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».

Наиболее важным положением, установленным Федеральным законом от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», является положение о том, что договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти данного субъекта (ст. 4).

В конце 1999 года был принят Федеральный закон от 4 января 1999 года № 4-ФЗ «О ко- ординации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», который установил, что регионы имеют право самостоятельно заключать соглашения только с субъектами зарубежных федераций, административно-территориальными образованиями зарубежных государств, а также принимать участие в работе международных организаций, созданных специально для этих целей. При этом соглашения не должны содержать положения, противоречащие Конституции Российской Федерации, нормам международного права, международным договорам России, федеральным законам. Соглашения с органами власти зарубежных государств регионы могут заключать только при согласии Правительства Российской Федерации. Соглашения, заключаемые регионами, не являются международными договорами. На них не распространяется действие международноправовых норм. Представительства субъектов Российской Федерации за рубежом не обладают дипломатическим иммунитетом. Этот федеральный закон стал объектом множества критических замечаний со стороны экспертов. Основные замечания сводятся к тому, что:

• •    закон не содержит принципиально новых правовых положений, повторяя те, которые уже были сформулированы в принятых ранее федеральных законах;

• •    закон отрицает за соглашениями регионов качества международных договоров, однако не определяет правовой режим этих документов.

В целом эксперты едины во мнении относительно того, что данный федеральный закон свидетельствует о трансформации подхода федерального центра к международной деятельности регионов в сторону ограничения их самостоятельности и полномочий.

Для Российской Федерации процесс правового закрепления объявленных государственных границ начался с 1993 года и продолжается по настоящее время.

В международно-правовом отношении полностью оформлена граница с Финляндией, Польшей, Монголией и КНДР. Не оформлена граница с Эстонией, Латвией, Беларусью, Грузией, Азербайджаном и Японией. Не завершена работа по международно-правовому оформлению границы с Норвегией (по морю), Литвой, Украиной, Китаем и США.

Приступая к рассмотрению вопроса проблемы пограничных регионов, следует выделить ряд важных факторов, влияющих на этот процесс. К ним можно отнести следующие факторы:

• 1)    часть государственных границ России совпадает с границами СССР, которые в той или иной степени закреплены международными договорами и договорами с сопредельными государствами;

• 2)    большая часть государственных границ с вновь образовавшимися государствами требует правового оформления, проведения делимитации и демаркации новых границ; административные границы в СССР складывались в основном начиная с 20-х годов до начала 50-х годов XX века, они не отражали исторических реалий вхождения тех или иных территорий в состав Российского государства;

• 3)    в основу формирования административных границ был положен этнический фактор, однако он не был распространен на все этнические общности; многие этносы СССР до момента образования своей государственности в административных границах страны ранее своей государственной территории и государственности не имели;

• 4)    административные границы бывших союзных республик разделили государствообразующий народ России — на русский народ и ряд коренных народов страны; реализуя свое право народов на самоопределение, некоторые народы сопредельных с Россией новых государств также провозгласили об образовании своих государств или заявили о стремлении войти в состав Российской Федерации;

• 5)    на процесс становления государственности постсоветских стран значительное влияние оказывают внешние факторы: продолжающийся процесс передела геополитического пространства и ухудшение геополитического положения России; эти факторы оказывают значительное влияние на процесс международноправового оформления границ России;

• 6)    геополитическое и политико-географическое положение Российской Федерации, развернувшаяся в мире борьба за энергетические и другие ресурсы, диктуют необходимость ускорения правового оформления границ Российской Федерации.

В политике российского руководства по правовому закреплению государственной границы можно выделить несколько направлений.

Прорыв в этом направлении достигнут только в правовом оформлении государственной границы с Китайской Народной Республикой. Практически завершен процесс территориального размежевания и правового оформления государственной границы с Китаем, длившийся более двух с половиной веков.

Второе направление связано с организацией и проведением переговорного процесса по делимитации границы с Эстонией, Латвией, Литвой, Беларусью, Украиной, Грузией, Азербайджаном и Казахстаном. Из восьми государств удалось достичь согласия и заключить договоры о делимитации границы с четырьмя государствами — Литовской Республикой, Латвийской Республикой, Украиной (сухопутный участок), Казахстаном. С другими государствами этот процесс еще продолжается.

Соотношение контактности и барьерности границ зависит от правовых и нормативных актов, регулирующих экономическое взаимодействие российских регионов и их зарубежных соседей. Эти акты и исполняющие их органы составляют институты, определяющие правовые рамки. В этом правовом поле ведется деятельность региональных и неправительственных организаций, осуществляющих и обеспечивающих трансграничные связи.

Первый блок политико-правовых проблем относится к федеральным правовым актам. Необходимо отметить, что приграничное и межрегиональное сотрудничество не регулируется каким-то специальным федеральным законом. Действующее же законодательство не предусматривает каких-либо преференций для пограничных регионов. Определенное исключение составляет Федеральный закон от 10 января 2006 года № 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».

В связи с этим для пограничных регионов особое значение имеют паспортно-визовые, валютные, таможенные и миграционные законы, нормы и правила, регулирующие трансграничное движение людей, денежных средств и товаров, а также федеральные целевые программы, касающиеся развития приграничных регионов.

Второй блок политико-правовых проблем образуют межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными странами. Одним из главных элементов этого блока являются двусторонние соглашения, регулирующие прохождение границы между Россией и ее соседями. На сегодня остаются не до конца оформленными границы с Латвией и Эстонией, а также границы на Кавказе.

Третий блок связан с вопросами политического регулирования территорий и установления (изменения) межгосударственных и межре- гиональных границ. От оптимальности и правомерности решения вопроса о границах субъектов Российской Федерации зависит эффективность территориального развития регионов, устойчивость их экономической и политической интеграции, безопасность развития общества и государства, а также соблюдение прав и свобод человека и гражданина вне зависимости от места жительства. Особую остроту придают рассматриваемой тематике многочисленные территориальные споры между субъектами Российской Федерации в отношении прохождения их границ. При совпадении границы субъекта Федерации и государственной границы России приоритет имеет режим государственной границы.

Заключаемые в рамках собственных полномочий соглашения о партнерстве и сотрудничестве между региональными и местными органами власти со своими аналогами в соседних странах составляют четвертый блок политикоправовых проблем, касающийся проблем межмуниципальных границ.

Под межмуниципальной границей мы понимаем условную линию раздела между муниципальными образованиями, которая регулирует рост числа муниципалитетов и изменение их размеров. Множество нововведений в деятельность местных органов власти внесла реформа местного самоуправления, начало которой положил Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — закон об общих принципах местного самоуправления). Следствием этого явилось выделение различных типов муниципальных образований в Российской Федерации. В результате сформировалась ситуация, когда из-за территориальной раздробленности стали возникать политико-правовые проблемы изменения межмуниципальных границ.

Правовые нормы изменения межмуниципальных границ заложены в ст. 131 Конституции Российской Федерации. Аналогичное положение содержится в ратифицированной в Российской Федерации Европейской хартии местного самоуправления. Подробно правовые нормы развиты в законе об общих принципах организации местного самоуправления (п. 2 ст. 13), содержащем следующую норму: «Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление».

Итак, пограничные регионы Российской Федерации должны обладать особым статусом, иметь определенные преференции, закрепленные законодательно. Следует активизировать законотворческий процесс по проблемам приграничного сотрудничества и государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий России, ускорив разработку федеральных законов о статусе приграничных территорий, о государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации, о приграничной торговле.

В этом контексте принципиально важно то, что необходимость учета мнения населения при решении вопроса изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не может рассматриваться как утверждение о праве населения границы муниципальных образований. Изложенное позволяет утверждать, что регламентация учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, должна включать в себя две составные части.

Во-первых, установление порядка выявления мнения населения, во-вторых, установление причинно-следственной связь между выявленным мнением населения и последующим решением органа государственной власти по данному вопросу [3].

Политико-правовые проблемы пограничных зон Российской Федерации порождают десятки территориальных (пограничных) конфликтов, которые продолжают отравлять международные отношения, даже если они не проявляются на официальном уровне и существуют в латентной форме. Обратим внимание на важную особенность границ в этой проблеме. Границы не являются причиной войны, границы определяют факторы, способствующие возникновению конфликта.

• 1.    Колосов В. А. Как изучать новое пограничье России? // Международные процессы. 2004. Т. 2, № 3. С. 89—96.

• 2.    Щербаков А. С. Пограничная безопасность России и система ее обеспечения // Безопасность. 1996. № 1—2. С. 46—47.

• 3.    Замотаев А. А. Изменение границ территорий. URL: http://www.up.mos.ru/tsg/10/10_2.htm (дата обращения: 02.12.2014).