Положение муниципальных программ в России начала 1917 года

Реформа 1719 – 1721 годов установила в России четыре вида областных делений - губернии, провинции, уезды и дистрикты, причем иногда уезд и дистрикт совпадали друг с другом, и что всех губерний тогда было установлено 11. Затем в 1726 году была учреждена 12-я губерния-смоленская. В 1727 г. от петербургской губернии была отделена особая новгородская губерния, причем верховный тайный совет, вводя новую губернию, ясно и отчетливо мотивировал эту меру классовыми интересам и землевладельческого дворянства: он находил, что тамошним помещикам для своих поместных дел ездить в Петербург было тяжело и далеко. Тогда же белгородская провинция сделана была губернией. В 1744 г. были образованы новые две губернии - финляндская (выборгская) и оренбургская. Еще в 1736 г. иркутская провинция в Сибири приобрела значение самостоятельной областной единицы, отдельной от сибирской губернии, а в 1775 г. ей и присвоено название иркутской губернии. В 1764 г., с уничтожением гетманства появилась малороссийская губерния, в 1765 г. слободско-украинская и новороссийская.

В 1772 г. первый раздел Польши повел к образованию двух губерний — псковской и могилевской. Наконец, в 1775 г. появилась Азовская губерния. Таким образом, перед изданием Учреждения о губерниях в России было 23 губернии. Таковы были перемены в высших областных делениях - губерниях. Но этим дело не ограничилось. Еще до реформы 1775 г. подготовлено было новое деление на уезды: в основу уездной территории в 1764 г. положено было количество населения в 30 тысяч человек. В 1766 г. генеральным межеванием введено было деление на станы. С половины 30-х годов стало отмирать деление на дистрикты: земские комиссары 2-го типа, ведавшие подушный сбор в дистриктах, уже с Екатерины 1 были подчинены воеводам и губернаторам, исполняли только их повеления, а с половины 30-х годов и окладные книги подушного сбора стали составляться не по дистриктам, а по уездам.

Так подготовлялось историей XVIII века областное деление по Учреждению о губерниях 1775 г. Это деление было подготовлено и теоретически в проекте московского генерал-губернатора князя Волконского. В результате по Учреждению о губерниях основными делениями явилась губерния с 300-400 тыс., жителей, уезд или округ с 2030 тыс. и стан. Всех губерний было 50. Учреждение допускало, в случае нужды, деление губернии на провинции или области.

Умножение числа губерний, уездов, станов отвечало той потребности в увеличении числа должностных лиц по областному управлению, на котором настаивали дворянские депутаты в комиссии 1767

г., и которое диктовалось необходимостью с дворянской точки зрения усилить административную власть на местах. Окончательный толчок этому дал, несомненно, пугачевский бунт: надо было спасать крепостнические устои дворянского общества, сильно потрясенные движением в Поволжье, на Яике и Урале и подвергавшиеся опасности дальнейших потрясений.

Эта основная тенденция сказывается во всех частных постановлениях, во всей организации областного управления по Учреждению о губерниях 1775 года. И вся история областного управления за 50 лет, предшествовавших 1775 году, подготовляет то, что окончательно сложилось в Учреждении о губерниях.

Дело началось с контрреформы, с прямой, неприкрытой реакции. Еще при Петре, под влиянием старых традиций, примитивной привычки смешивать суд с администрацией и вследствие дороговизны новых учреждений отделение суда от администрации стало с 1722 г. фикцией. Но хотя губернаторы стали тогда председателями надворных судов, а воеводы - судов провинциальных, все же при Петре еще оставалась форма, тень некоторой особности, если не самостоятельности суда. 24 февраля 1727 г. и эта форма исчезла: надворные и провинциальные суды были совершенно уничтожены. По наказу 1728 г. суд стал простым придатком администрации: низшую судебную инстанцию по гражданским и уголовным делам составляли воеводы провинциальные и городовые, высшую губернаторы. То же случилось и с финансовой администрацией: 15 июля 1726 г. отменены рентмейстеры, а 15 марта 1727 г. камериры, и по наказу 1728 г. вся финансовая деятельность стала достоянием губернаторов и воевод только при содействии выборных земских комиссаров в их дистриктах; воеводы и губернаторы ведали сбор подушной подати, таможенных и кабацких денег, канцелярские и мелкие сборы, взыскание недоимок.

Результаты не заставили себя ждать: они очень скоро выразились в финансовых злоупотреблениях и насилиях и в страшной судебной волоките, в медленности решения дел. Вот почему в 1730 г. пробовали изъять подушный сбор из ведения губернаторов и воевод и передать его полковникам с подчиненными им офицерами. Пришлось также хотя бы частично восстановить особые судебные учреждения: так, в 1730 г. в Москве учреждены были судный и сыскной приказы для решения судебных дел - первый гражданских, второй - уголовных; в 1772 г. появились губернские земские суды и провинциальные суды в могилевской и псковской губерниях. Так самой жизнью подготовлялось разделение властей, необходимость которого ярко подчеркнута была в мотивах для введения областных учреждений 1775 года.

В наставлении, изданном для областной администрации 21 апреля 1764 г., видны уже в губернаторской должности основные черты будущего наместника или генерал-губернатора: его контролю и надзору подлежат все губернские учреждения, он делает представления о местных пользах и нуждах и о необходимости новых узаконений.

Понятно, что при порядках или, вернее, беспорядочности, столь характерной для второй и третьей четверти XVIII века в областном управлении, злоупотребления были не исключением, а общим правилом. Вот наиболее яркие примеры из далеко неполного дошедшего до нас и зарегистрированного исследователями перечня злоупотреблений.

В 1726 г. сенатор Матвеев, ревизовавший московскую губернию, нашел злоупотребления камерира, комиссаров и подьячих в Переяславле -3алесском, подвергал их тюремному заключению, налагал штрафы; в Суздале он повесил копииста земской (камерирской) конторы и пищика— за похищение казенных денег. В 1727 г. были повешены комиссары новгородской провинции Арцыбашев и Баринов за расхищение казны, взятки и лишние сборы с населения. Воевода ярославской провинции

Вельяминов-Зернов, держа в заключении местных купцов, вымучивал у них в свою пользу по 600 р. с каждого. Состоявший при сборах с кружечных дворов майор Архаров с нижними чинами не могли у него получить жалованье, не дав взятки в 200 р. Волынский, будучи казанским губернатором, собрал в свою пользу с инородцев 14 тысяч руб.. Смоленский вице-губернатор Козловский дошел до убийства, чтобы скрыть свои кражи и взятки. 24 августа 1758 г. вышел именной указ императрицы Елизаветы, предписывавший сенату расследовать злоупотребления и лихоимство воронежского губернатора Пушкина и белгородского Салтыкова. В 1763 г. возникло дело о взятках по подрядам калужского воеводы Мясоедова, причем в результате он и его товарищ были лишены чинов и сосланы в деревни. Тогда же был обвинен во взяточничестве смоленский губернатор Аршеневский. Князь Вяземский, посланный для усмирения волновавшихся горнозаводских крестьян, доносил о злоупотреблениях администрации в казанской губернии. В 1766 г. распубликованы были вины и наказания 39-ти человек, причастных к делу о взятках по винокурению в белгородской губернии; в том числе были губернатор князь Шаховской и вице-губернатор Безобразов. Шаховской был сослан за это в деревни на 4 года с воспрещением въезда в столицы. Ему же принадлежало право утверждения приговоров уголовной палаты, а в делах особо важных, право останавливать исполнение приговора, донося сенату и даже а некоторых случаях - о времени не терпящих делах - самой верховной власти.

Под надзором, наблюдением и общим высшим руководством наместника или генерал-губернатора действовали три ряда губернских учреждений: во-первых, учреждения административные, во вторых, судебные и в третьих, финансовые.

Высшим административным учреждением в губернии являлось губернское правление, состоявшее из назначаемого верховной властью председателя-губернатора и двух советников, назначаемых сенатом. Когда впоследствии генерал-губернатора заменил губернатор, то председательствовал в губернском правлении вице-губернатор. Советники, несогласные с мнением председателя письменно излагали свои мнения, которые пересылались председателем в сенат. Губернское правление ведало обнародованием законов, указов и повелений императорской власти, сената и высших властей, наблюдение за исполнением законов и все полицейские дела в губернии: охрану порядка и спокойствия, исполнение судебных приговоров и прочее. По значению своему в общей системе государственных учреждений губернское правление занимало положение, равное коллегиям.

В каждом уезде административно-полицейские дела ведал подчиненный губернскому правлению нижний земский суд, состоявший из выбираемых дворянством на три года и утверждаемых генерал-губернатором или губернатором: земский исправник или капитан и два или три (смотря по размерам уезда) заседателя. В городах полицейская и административная власть принадлежали городничим.

Высшей судебной инстанцией в губернии были две палаты-палата гражданского суда и палата уголовного суда. Каждая из них состояла из назначаемого верховной властью председателя и из назначаемых сенатом двух советников и двух асессоров. Палата гражданского суда по своему положению представляла собою соединенный департамент юстиц-коллегии и вотчинной коллегии и ведала в апелляционном порядке все гражданские дела, решавшиеся в верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе, причем дела ценностью не выше 500 р. решались палатой окончательно, без апелляции в сенат. Палата уголовного суда приравнивалась к департаменту юстиц-коллегии и ведала: 1) обыкновенные уголовные дела, подсудные верхнему земскому суду, губернскому магистрату и верхней расправе, по апелляции на их решения, то есть по жалобе сторон на несправедливость приговора по существу дела, 2) важнейшие уголовные дела - те именно, которые подвергают виновных лишению политической или физической жизни в ревизионном порядке, то есть по таким делам верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа производили только следствие и весь материал присылали в палату уголовного суда, а та уже постановляла приговор; 3) должностные преступления, по которым палата уголовного суда была судом первой инстанции.

Ниже палат стояли три сословных суда в губернии: верхний земский суд для дворянства, губернский магистрат для городских обывателей и верхняя расправа для государственных крестьян и свободных сельских обывателей. Каждое из этих учреждений делилось на два департамента-гражданский и уголовный, и каждый департамент имел председателя, назначаемого сенатом, и заседателей, выбираемых подсудным сословием на три года, причем дворянские заседатели (их было пять и каждом из двух департаментов верхнего земского суда) не нуждались в утверждении, а городские (их 3) и сельские (их 5) нуждались в утверждении губернатора. Все три суда были высшей инстанцией для дел, решавшихся в низших судах и низшей по отношению к палатам.

Низших судов в уездах было также три, и они тоже были сословные. То были: уездный или окружной суд, городовой магистрат и нижняя расправа. Уездный суд состоял из уездного или окружного судьи и двух заседателей; все они выбирались на 3 года дворянством и утверждались генерал-губернатором или губернатором. Городовой магистрат состоял из двух бургомистров и четырех ритманов, выбиравшихся пожизненно городским обществом. Нижняя расправа имела в своем составе расправного судью и восемь заседателей, выбираемых на три года подсудным сословием и утверждаемых высшей губернской властью. При уездном суде была еще дворянская опека для ограждения положении дворянских сирот, в составе председателя уездного предводителя дворянства и членов уездного судьи и двух заседателей уездного суда. Ей соответствовал состоявший при городовом магистрате городской сиротский суд, ведавший сирот из горожан, в составе председателя-городского головы и двух членов городского магистрата и городского старосты.

Высшим финансовым учреждением губернии была казенная палата, председателем которой является вице-губернатор, а членами - директор экономии или домоводства, губернский казначей, один советник и два асессора назначавшиеся сенатом по предложению губернского правления. Казенная палата ведала все финансовые и хозяйственные дела: исчисление населения, доходы и расходы, ревизию счетов, откупа и подряды, казенные и публичные строения и их содержание. Когда вице-губернатор заменял генерал-губернатора или губернатора, в казенной палате председательствовал директор экономии. По своему положению казенная палата была соединенным департаментом камер -коллегии и ревизион-коллегии. В уезде казенной палате подчинялся уездный казначей.

Особое положение во всей этой сложной системе местного управления занимали два совершенно новых в России учреждения-совестный суд и приказ общественного призрения. Совестный суд состоял из совестного судьи, назначавшегося губернатором из кандидатов, представленных губернскими судебными учреждениями, каждым по одному, и из шести заседателей, по два от дворян, горожан и поселян. В ведомство совестного суда входили: подача помощи несправедливо обиженным, суд по преступлениям душевнобольных и малолетних, а также по делам о колдовстве, наконец, примирение тяжущихся в гражданских делах, если они за этим обращались. Что касается приказа общественного призрения, то он был по компетенции своей предшественников позднейших земских учреждений: он ведал учебную и медицинскую часть и состоял под председательством губернатора из шести членов: двух заседателей дворянского верхнего земского суда, двух заседателей городского губернского магистрата и двух заседателей сельской верхней расправы.

Надзор за законностью действий всех этих учреждений принадлежал прокуратуре: в губернии главным ее представителем, подчиненным генерал-прокурору, был губернский прокурор, состоявший при губернском правлении; в судебных палатах были губернский стряпчий казенных дел и губернский стряпчий уголовных дел. Сверх того, при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе было по прокурору, стряпчему казенных дел и стряпчему уголовных дел, а в уезде имелся уездный стряпчий.

Общий характер реформы областного управления при Екатерине II выражается в следующих отличительных ее чертах: во первых в ней проведены были формально с большой последовательностью в управлении русской провинции настоящие учреждения или органические должности, с самостоятельным кругов их ведомства и с подчинением их деятельности закону; во-вторых, в связи с этим получила выражение идея формального разделения властей; в третьих, ярко сказалась сословность областных учреждений в сословной организации суда двух низших инстанций и в выборном дворянском элементе областной администрации; в четвертых, наконец и это самая оригинальная черта Учреждения о губерниях, стремясь усилить власть на местах в интересах охраны господства дворянства и крепостного права, сделали попытку перенесения центральных подчиненных учреждений из столицы в провинцию.

Общая цель вновь введенных учреждений понималась при Екатерине II в духе современной ей политической идеологии Западной Европы. Соответственно этому подчеркивалось общее благо как цель государственного союза и его деятельности по выражению Учреждения о губерниях, все правила в сих учреждениях поспешествуют правосудию и вообще порядку дел, а из оных замыкающие в себе должности приказа общественного призрения и совестного суда суть аки два источника, на веки лиющие благодеяния несчастным и бедствующим в роде человеческом и сопрягающие милость и суд воедино. Но, конечно, это не исключало классового понимания идеи общего блага. Это понимание выражалось и в побудительных мотивах к реформе, о которых не раз уже говорилось выше, и в сословных формах ее и, в частности, в огромной правительственной деятельности дворянства. Это же, наряду с стремлением создать систему органических учреждений и в соответствии с этим и органической политики в разных сферах государственной деятельности, нашло себе ясное отражение в финансовой и судебной деятельности государственных учреждений, а также и во внешней политике. Но так как это касается уже не одних областных учреждений, то удобнее говорить об этом уже после изучения всех перемен, происшедших в управлении России XVIII века.