Понятие и содержание конституционного права на информацию о деятельности органов государственной власти

В современных научных исследованиях, а также в федеральном и региональном законодательстве отсутствует общепринятое определение такого понятия как конституционное право на информацию, кроме того, почти все основные элементы конституционного права на информацию пока не получили своего надлежащего научного исследования.

Представляется, что эти проблемы возникают из многозначности, неопределенности понятия информации, а также методологически узкого подхода к праву на информацию как конституционного права только граждан (физических лиц). Большинство исследователей анализируют место права на информацию в общей системе прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и механизм реализации права человека и гражданина на информацию 1. Продолжением этого анализа является исследование законодательных основ ограничения права на информацию 2, а также гарантий и способов защиты права на информацию 3.

В редких случаях исследователи обращаются к проблемам злоупотребления правом на информа-

1Иззатов Т. Ш. Механизм реализации конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации: Автореф. дисс. … к.ю.н. – Москва, 2002.

2Кудряшова О. А. Ограничение свободы распространения информации в целях противодействия экстремистской деятельности: конституционно-правовой аспект: Автореф. дисс. … к.ю.н. - Санкт-Петербург, 2012.

3Гавришов Д. В. Гарантии реализации субъективного права на информацию: Автореф. дисс. … к.ю.н. - Белгород, 2010.

цию 4, к информационной безопасности 5, к проблеме информационных войн 6. Сравнительно мало исследований посвященных развитию конституционного права на информацию в федеральном и региональном законодательстве 7.

Дело в том, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого закрепления ни конституционного права на информацию, ни конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти.

Право на свободу слова и право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, которые закреплены в статье 29 Конституции РФ, большинство исследователей совершенно справедливо относят не к конституционному праву на информацию, а к свободе информации 8.

Свобода информации и право на информацию о деятельности органов публичной власти, включая

4Смирнова А. А. Диффамация как правонарушение и злоупотребление правом: конституционно-правовой аспект: Автореф. дисс. … к.ю.н. - Тверь, 2008.

• ⁵ Жаров А. С. Конституционно-правовое регулирование информационной безопасности личности в Российской Федерации: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. – Москва, 2006.

• ⁶Разуваев В. Э. Правовые средства противостояния информационным войнам: Автореф. дисс. … к.ю.н. - Москва, 2007.

• ⁷Тимербаев Т.А. Конституционное право граждан Российской Федерации на доступ к информации :региональный аспект: Автореф. дисс. … к.ю.н. – Волгоград, 2006.

• ⁸Кротов А.В. Конституционное право граждан на информацию и свободу информации: Автореф. дисс. … к.ю.н. - Казань, 2007. С. 19.

  
  
  

право на доступ к официальным документам, это, по мнению большинства исследователей 9, юридически разные понятия.

В научных исследованиях противопоставляют граждан или элементы гражданского общества государству и органам публичной власти. Эффективность реализации конституционного права на информацию для граждан и других элементов гражданского общества связывают с усилением обязанностей и ответственности органов публичной власти за незаконные ограничения и препятствия доступа к информации.

Это бесперспективный и методологически неверный путь построения открытой публичной власти. Не противопоставление, а взаимовыгодное взаимодействие всех пользователей информации – это единственно верный стратегический путь реализации конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти.

Не отрицая важности исследования конституционного права на информацию как субъективного права граждан на свободу информации, следует отметить, что эффективная реализация конституционного права на информацию о деятельности органов публичной власти является двусторонним взаимосвязанным процессом.

С одной стороны - это конституционное право всех пользователей на поиск, доступ (получение и использование) и участие в создании информации о деятельности органов публичной власти.

С другой стороны – это конституционное право органов публичной власти и других пользователей на формирование, передачу и распространение информации об органах публичной власти, в том числе и информации о деятельности органов публичной власти.

Правомочия пользователей при реализации конституционного права на информацию, как уже отмечалось, зависят от того содержания, которое вкладывается в понятие «информация» о деятельности органов публичной власти.

Представляется необходимым разграничение понятий: информация об органах публичной власти и информация о деятельности органов публичной власти. Различие в этих понятиях связано с наличием статутной, процессуальной и функциональной информации об органах публичной власти.

Статутная информация отражает место данного органа в системе органов государственной власти, порядок его формирования, цели, задачи, принципы организации и деятельности, основные направления

• ⁹Афанасьева О.В. Доступ к информации. Мировой тренд в реформировании государства // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3. С. 163-165.

деятельности, организационную структуру, основы правового статуса государственных служащих этого органа.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (в ред. от 28.12.2013 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 10 (далее – Федеральный закон о доступе к информации) обязывает органы публичной власти предоставлять сведения о: наименовании, структуре, полномочиях, задачах и функциях структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции.

Статутная информация закрепляется, как правило, в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах, конституциях (уставах) и законодательстве субъектов Российской Федерации, то есть в нормативных правовых актах самого высокого уровня.

Можно ли считать эту информацию – информацией о деятельности органов публичной власти? Представляется, что нельзя. Дело в том, что эта статутная информация создается (формируется) другими органами публичной власти, чаще всего представительными (законодательными) органами государственной власти РФ или субъектов РФ. Статутная информация – это информация об органах публичной власти, но не о деятельности этих органов, в строгом смысле слова «деятельность».

В этой связи следует еще раз обратить внимание, что федеральный законодатель под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в п.1 ст. 1 вышеназванного закона понимает информацию, созданную этими органами публичной власти.

Процессуальная информация охватывает акты, формы и методы внутренней деятельности органов публичной власти в целом, его структурных подразделений, государственных служащих данного органа, а также процессуальные особенности выполнения отдельных внутренних функций. К процессуальной информации относится информация о порядке прохождения государственной и муниципальной службы в органах публичной власти.

Федеральные органы исполнительной власти при организации своей внутренней деятельности руководствуются Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной

• ¹⁰ Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

  
  
  

  циональные отношения складываются между органом публичной власти и внешними пользователями. Функциональная информация также может быть процессуальной, но это внешняя информация, которая предназначена для внешних пользователей.

  Функциональная информация в свою очередь может быть классифицирована на контактную, информационную, контрольную, информацию об информационном взаимодействии и информацию, связанную с обеспечением и реализацией субъективных прав физических и юридических лиц. Подтверждением возможности такой классификации является перечень открытой информации, которую органы публичной власти, согласно Федеральному закону о доступе к информации, обязаны размещать в сети «Интернет».

  К примеру, не только информационной, но в определенной степени и контрольной, можно считать информацию о проектах законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы муниципальных образований.

  Контрольной является информация о результатах проверок, проведенных в органах публичной власти и в подведомственных им организациях. Контрольной и одновременно информационной можно признать информацию о результатах проверок, проведенных органами публичной власти в пределах их полномочий.

  Обзоры обращений физических и юридических лиц, а также обобщенная информация о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах, безусловно, носят контрольный характер в рамках информации о работе органов публичной власти с обращениями физических, юридических лиц или общественных объединений.

  С точки зрения реализации субъективных прав и свобод можно выделить такой вид функциональной информации, как информация о деятельности органов публичной власти по обеспечению прав и законных интересов физических и юридических лиц.

  К такого рода информации относятся административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг, установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых к рассмотрению органами публичной власти.

  Реализация конституционного права граждан Российской Федерации на государственную и муниципальную службу гарантируется обязанностью органов публичной власти размещать в сети «Интернет»: информацию о порядке поступления граж- 28

  
  

власти 11 и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти12.

Таким образом, процессуальная информация или внутренняя информация – это информация о внутренней организации органов публичной власти.

Конституционное право на информацию распространяется и на внутреннюю информацию. Однако, проблемы «внутренней кухни» того или иного органа публичной власти вряд ли обретут общественный интерес, даже, если эту информацию настойчиво предлагать внешним пользователям.

Однако есть процессуальная информация, которая вызывает повышенный интерес всех пользователей информации. Речь идет об организации доступа к информации о деятельности органов публичной власти. Порядок организации доступа к информации о деятельности органов публичной власти устанавливается этими органами самостоятельно, с учетом требований федерального законодательства.

Следует обратить внимание, что Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти устанавливает порядок доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти и порядок размещения этой информации в сети Интернет.

Например, Федеральный закон о доступе к информации требует размещения в сети «Интернет» информации о должностных лицах и порядке рассмотрения обращений граждан и других лиц.

В настоящее время, в связи с принятием законов и иных нормативных правовых актов о противодействии коррупции, все большее возрастает объем процессуальной информации о противодействии коррупции в органах публичной власти.

Функциональная информация отражает содержание деятельности по реализации внешних функций и полномочий, возложенных законом или другим нормативным правовым актом на органы публичной власти. Именно эта сторона деятельности органов публичной власти представляет наибольший интерес для различных пользователей.

Федеральное законодательство не выделяет такой вид информации и, соответственно, не подразделяет его на виды. Выделение этого вида информации вполне доказуемо, так как в отличие от внутренней процессуальной информации, где субъектами коммуникативных отношений выступают государственные и муниципальные служащие, функ-

11Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 27 марта 2013 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

12Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. №30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 6 сентября 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

дан на государственную или муниципальную службу, сведения о вакантных должностях, квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей и условия конкурсов на замещение вакантных должностей.

Собирательный характер носит информация о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от чрезвычайных ситуаций, которые обеспечивают жизнь и безопасность граждан. Такая информация является одновременно контактной, информационной, контрольной и т.д.

Особой разновидностью функциональной информации является информация о деятельности органов публичной власти по информационному взаимодействию. Она отражает акты, формы и методы информационного взаимодействия органов публичной власти с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, физическими лицами и иными пользователями информации.

Федеральный закон о доступе к информации содержит очень важную отсылку. Органы публич- ной власти могут самостоятельно, с учетом требований этого федерального закона, размещать в сети «Интернет» любую иную информацию о своей деятельности.

Именно здесь в полной мере реализуется конституционное право на информацию самих органов публичной власти в виде возможности самостоятельно создавать и определять виды и объем информации, которые он может распространять для неопределенного круга пользователей.

Таким образом, конституционное право на информацию – это двусторонний взаимосвязанный процесс, который включает, с одной стороны - право всех пользователей на поиск, доступ (получение и использование) и участие в создании информации о деятельности органов публичной власти, с другой стороны – это конституционное право органов публичной власти и других пользователей на формирование, передачу и распространение информации об органах публичной власти, в том числе и информации о деятельности органов публичной власти.