Понятие и сущность публично-правового регулирования банковской деятельности

Автор: Ткаченко Л.Н., Семенченко М.М.

Журнал: Форум молодых ученых @forum-nauka

Статья в выпуске: 12-4 (28), 2018 года.

Бесплатный доступ

Продолжающиеся в экономике нашего государства рыночные преобразования уже достаточно серьезно изменили и до сих пор продолжают изменять как цели и задачи, так и формы, методы правового регулирования экономических отношений, в том числе и в сфере банковской деятельности.

Банковская деятельность, публично-правовое регулирование, банковское законодательство

Короткий адрес: https://sciup.org/140281478

IDR: 140281478

Текст научной статьи Понятие и сущность публично-правового регулирования банковской деятельности

Доминирование гражданско-правового подхода в правовом регулировании отношений, связанных с осуществлением банковской деятельности, которое сложилось в течение последних лет в нашей стране, не позволяет обеспечивать на должном уровне их нормального существования и развития, а потому для исправления такого положения представляется необходимым обращение внимания российского законодателя также и на публично-правовые аспекты данного вопроса. Необходимость формирования системы публично-правового регулирования отношений в сфере банковской деятельности обусловлена, по мнению некоторых отечественных авторов, двойственным характером содержания последней, присутствием в ее составе как экономического, так и правового аспектов, а также одновременно частных и публичных начал1. Определенный исследовательский интерес представляет, на наш взгляд, позиция Д.В. Винницкого, который настаивает на том, что финансовое регулирование соответствующих отношений следует рассматривать не как простую техническую совокупность, включающую в себя нормы банковского, бюджетного, налогового, валютного права и т.д., а как регулирование несколько иного порядка, которое может и должно быть опосредовано наличием своей собственной самостоятельной нормативно- правовой системы2. Поскольку отношения в сфере осуществления банковской деятельности относятся к числу финансовых, характеризуются наличием достаточно глубокого взаимного проникновения друг в друга как частных, так и публичных аспектов их урегулирования, банковская деятельность, как нам представляется, относится также и к сфере публичноправового, в том числе финансового и административного регулирования соответствующих экономических отношений.

Анализ действующего в настоящее время российского банковского законодательства, а также имеющихся среди отечественных ученых и практиков мнений позволяет предположить, что в качестве основной особенности правового регулирования отношений в исследуемой сфере выступает сочетание либо взаимодействие таких правовых средств, методов и норм, которые носят с одной стороны публично-правовой (в частности, финансовый и административный), а с другой - частноправовой характер. Данное обстоятельство связано, прежде всего, со спецификой сущности таких понятий как банковская деятельность и банковские отношения.

Природа банковской деятельности носит дуалистический характер, включая в себя как экономический, так и правовой аспекты, и оказывает соответствующее воздействие на банковские отношения, в которых, как нам представляется, можно выделить публично-правовые и частноправовые начала, что, как следствие, влечет необходимость обращения к так называемому комплексному подходу к их урегулированию, предполагающему использование различных способов и методов. С учетом сказанного выше понятие публично-правового регулирования банковской деятельности предлагается рассматривать следующим образом. Во-первых, в качестве одного из видов воздействия российского государства на осуществляемую на его территории банковскую деятельность и, соответственно, на банковские отношения. Во-вторых, в качестве одного из возможных направлений в рамках относительно нового для национальной правовой системы типа правового регулирования экономических отношений, которое базируется на сочетании или взаимодействии доминирующих над частноправовыми средствами соответствующих публично-правовых норм.

Однако, на современном этапе в российском банковском законодательстве не предусмотрен механизм, посредством которого становится возможным соблюдение баланса между публичными (кредитных организаций, выступающих в роли финансовых агентов государства) и частными (обеспечение и защита законных прав и интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также безопасности национальной экономики в целом) интересами в процессе осуществления банковской деятельности.

Проведенный в процессе подготовки и написания данной работы анализ национального законодательства, а также научной и специальной литературы позволяет выявить ряд проблем в сфере публично-правового регулирования банковской деятельности, которые, на наш взгляд, следует решать с точки зрения общетеоретических положений наук финансового и административного права. Охарактеризуем некоторые из них.

Отсутствие как легально закрепленного определения, так и единства мнений среди российских ученых и практиков относительно трактовки понятия и содержания банковской деятельности не позволяет в полной мере дать характеристику механизма правового, в том числе публично-правового регулирования последней. Все многообразие имеющихся в отечественной научной и специальной литературе экономического и юридического характера точек зрения можно условно объединить в две группы, представители которых предлагают рассматривать банковскую деятельность в узком и широком значениях3. Подробный анализ достоинств и недостатков мнений тех или иных сторонников так называемых узкого и широкого подходов к пониманию содержания банковской деятельности выступает в качестве предмета отдельного исследования. Мы придерживаемся мнения, что понятие и содержание указанного экономико-правового явления следует рассматривать в его широком значении. В связи с этим необходимо, как нам представляется, отметить следующее. Как известно, банковская деятельность в нашем государстве осуществляется в условиях функционирования двухуровневой банковской системы. На первом (верхнем) уровне находится Банк России, а на втором (нижнем) – различные кредитные организации. В процессе осуществления кредитными организациями банковских операций и совершения ими других сделок возникают и развиваются два вида (горизонтальные и вертикальные) банковских правоотношений. В горизонтальных правоотношениях участвуют взаимодействующие на началах юридического равенства либо друг с другом, либо со своими клиентами кредитные организации, отнесенные ко второму (нижнему) уровню национальной банковской системы. Что же касается вертикальных правоотношений, то они складываются либо между участниками упомянутых выше первого (верхнего) и второго (нижнего) уровня банковской системы, либо только между участниками второго (нижнего) уровня в процессе осуществления ими соответствующих публичных полномочий.

Не менее важным также является вопрос об определении круга соответствующих правоотношений, которые подлежат урегулированию, в том числе и публично-правовому. Так, в соответствии с положениями, содержащимися в п. 2 ст. 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»,4 правовое регулирование банковской деятельности в нашем государстве осуществляется Конституцией РФ5, указанным законом, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»6, а также другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. Такой подход отечественного законодателя нельзя признать удачным, поскольку в данном случае налицо лишь закрепление возможного перечня тех или иных видов нормативно-правовых актов, которые в своей совокупности составляют основу российского банковского законодательства. Для целей настоящего исследования представляется необходимым под правовым, в том числе и публично-правовым регулированием банковской деятельности понимать соответствующую совокупность действий, совершаемых специально уполномоченным на то государством органом (органами), связанных с принятием законов и подзаконных актов, которые направлены на упорядочение общественных отношений в указанной сфере и обеспечение стабильности ее функционирования. Правовое, в том числе публично-правовое регулирование банковской деятельности может и должно характеризоваться: во-первых, наличием обязательной правовой формы; во-вторых, системностью; в-третьих, комплексностью. В сложившейся ситуации банковская деятельность должна рассматриваться в качестве специфической экономико-правовой категории.

Проблемный характер носит вопрос, связанный с установлением пределов государственного регулирования банковской деятельности. Отечественными учеными и практиками, специализирующимися на исследовании вопросов банковского права и банковского дела, в основном акцентируется внимание на гражданско-правовых аспектах осуществления банковской деятельности. В качестве исключения из правила можно привести немногочисленные случаи, когда делается лишь указание на то, что коммерческими банками выполняются функции валютных агентов (в валютных правоотношениях) и функции контроля  (в кассовых правоотношениях)7. Определенный исследовательский интерес представляет в этой связи мнение О.Н. Горбуновой, которая настаивает на том, что все без исключения публичные аспекты осуществления банковской деятельности необходимо рассматривать лишь с позиции финансового права и регулировать посредством применения норм данной отрасли права8. На наш взгляд, российским государством публично-правовое регулирование банковской деятельности осуществляется с использованием возможностей не только отрасли финансового, но и административного права. В подтверждение сказанного отметим, что банками опосредуется движение денежных средств финансовой системы в целом, оперативно обеспечиваются как прямые, так и обратные взаимосвязи между экономикой, обществом и государством. Что же касается административно-правового подхода, то регулирование банковской деятельности в данном случае осуществляется посредством существования уже упоминавшихся нами ранее вертикальных правоотношений в исследуемой сфере, в рамках которых уполномоченными государством органами осуществляется прямое административное воздействие на поведение равноправных участников горизонтальных отношений, действующих на втором уровне национальной банковской системы.

В сфере банковской деятельности неизбежно затрагиваются социальные интересы физических и юридических лиц, что влечет за собой преобладание административно-правовых норм, направленных на урегулирование и охрану соответствующих групп отношений. Способность порождать в процессе осуществления банковской деятельности отношения, которые носят как гражданско-правовой, так и административно-правовой характер влечет за собой необходимость в их равнозначном, гармоничном правовом обеспечении. Своеобразие правового регулирования банковской деятельности состоит в том, что одновременно применяются нормы публичного и частного права. В качестве особенности ее правового регулирования выделяется объективная потребность в комплексном регулировании, в связи с чем представляется не совсем корректной постановка вопроса о том, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется посредством применения норм исключительно российского банковского права или банковского законодательства. Комплексный характер регулирования банковской деятельности предполагает использование тех или иных специальных правовых режимов. В качестве примера можно привести режим так называемого административного регулирования, который, как правило, применяется в случае возникновения кризисных ситуаций и, на наш взгляд, выступает в качестве предмета отдельного исследования.

Определенный интерес представляет также вопрос, связанный с установлением порядка соотношения таких понятий как «банковская деятельность», «микрокредитование» и «микрофинансирование». С точки зрения своей природы они носят экономический характер, выступают в качестве инструментов кредитно-финансового регулирования экономики, а потому требуют соответствующего правового обеспечения, хотя в российском законодательстве не содержится их определений. Как нам представляется, необходимо согласиться с мнением некоторых отечественных ученых о том, что понятие микрокредитования носит родовой характер по отношению к таким видовым его проявлениям как микрофинансирование и банковская деятельность9. Поскольку правовое регулирование банковской деятельности, как уже было отмечено нами выше, носит комплексный характер, представляется возможным привлекать к участию в процессе правового обеспечения субъектами РФ деятельности, связанной с микрофинансированием, Банк России. Так, в соответствии с правилами, содержащимися в ст. 2 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»,10 нормативноправовое регулирование развития малого и среднего предпринимательства в нашем государстве основывается на положениях Конституции РФ и осуществляется на федеральном уровне указанным и другими законами, а также подзаконными актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Поскольку у субъектов РФ отсутствуют полномочия по правовому регулированию процессов в сферах микрофинансирования и микрокредитования именно Банк России в пределах предоставленных ему полномочий может принять соответствующий нормативный акт (в форме положения, инструкции или указания), в котором будут содержаться единые методические основы формирования и функционирования систем микрокредитования и микрофинансирования.

На основании проведенного исследования приходим к следующим выводам. Переход нашего государства к рыночной экономике оказал серьезное влияние на процесс правового регулирования банковской деятельности. Специфика ее правового регулирования в значительной степени обусловлена комплексной публично-правовой природой данной деятельности. Банковские отношения также комплексны по своему содержанию, что объективно предопределяет необходимость их регулирования нормами как публичного, так и частного права. Природа и банковской деятельности, и банковских отношений предопределяет применение комплексного правового регулирования, основу которого составляет гибкое сочетание императивного и диспозитивного методов правового регулирования, норм публичного и частного права. Возможность варьировать методы правового регулирования и нормы права обусловит гармонизацию интересов участников банковской деятельности в достижении общей цели - обеспечения стабильности ее осуществления. Особенности публично-правового регулирования банковской деятельности на современном этапе обусловлены публичными особенностями в содержании банковской деятельности, которая, будучи двойственной по своей сути, одновременно способна влиять на экономическое развитие и общественные процессы, непосредственно связанные с интересами граждан. Публично-правовое регулирование банковской деятельности является способом прямого воздействия государства на экономические отношения и в современных условиях требует закрепления как в законодательстве, так и науке. Необходимость формирования публично-правового регулирования банковской деятельности обусловлена спецификой состояния финансово-экономического кризиса и усиливающимися процессами глобализации рыночно-экономической сферы. В результате чего государство вынуждено активнее участвовать в банковских отношениях и применять методы обеспечения надежности, устойчивости и конкурентности банковской системы, включая поддержку банков бюджетными средствами. Понятие публично-правового регулирования банковской деятельности предлагается рассматривать следующим образом. Во-первых, в качестве одного из видов воздействия российского государства на осуществляемую на его территории банковскую деятельность и, соответственно, на банковские отношения. Во-вторых, в качестве одного из возможных направлений в рамках относительно нового для национальной правовой системы типа правового регулирования экономических отношений, которое базируется на сочетании или взаимодействии доминирующих над частноправовыми средствами соответствующих публично-правовых норм.

Список литературы Понятие и сущность публично-правового регулирования банковской деятельности

  • Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 25.12.1993. - № 257; Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
  • Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 03.08.2018) «О банках и банковской деятельности» (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018) // Собрание законодательства РФ. - 05.02.1996. - № 6. - Ст. 492; 02.07.2018. - № 27. - Ст. 3950.
  • Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с 26.09.2018) // Собрание законодательства РФ. - 15.07.2002. - № 28. - Ст. 2790; 02.07.2018. - № 27. - Ст. 3950.
  • Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4006; 2018. - № 32 (часть I). - Ст. 5106.
  • Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Ред. колл.: Л.Я. Абрамчик, Д.В. Винницкий и др.; Отв. ред. Д.В. Винницкий. - СПб.: ИД СПбГУ, 2006.
  • Банковское дело. Управление и технологии: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / А.М. Тавасиев; под ред. А. М. Тавасиева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
  • Братко, А.Г. Банковское право. Курс лекций. - М.: Эксмо-Пресс, 2007.
  • Горбунова, О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. - М., 2012.
  • Коган, A.M. Макрорегулирование высокоразвитого рынка: «невидимая рука», конкуренция, потребности системы / Предисл. Ю.Б. Рубина. - М.: Маркет ДС, 2006.
  • Макаренко О.В. "Лицо" как юридическая конструкция // Черные дыры в Российском законодательстве. 2009. № 3. С. 49-52.
  • Сумская М.Ю., Эсханова А.С. К вопросу о понятии и сущности государственного финансового контроля. Аллея науки. 2018. Т. 1. № 1 (17). С. 706-713.
  • Тосунян, Г.А., Викулин, А.Ю., Экмалян, A.M. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. акад. Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 2004.
  • Черникова, Е.В. Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дисс. на соиск.. д.ю.н. / Е.В. Черникова. - М., 2009.
Еще
Статья научная