Понятие и свойства неналогового бюджетного потенциала региона

Известно, что бюджетный потенциал региона, определяемый в общем случае как потенциальная возможность аккумулирования доходов в субфедеральный бюджет из различных собственных и внешних источников, обладая свойством аддитивности (возможностью суммирования входящих в него величин), позволяет осуществлять независимое рассмотрение и анализ его налоговых и неналоговых составляющих. Отечественная и зарубежная научная литература содержит множество публикаций, связанных с изучением категории налогового потенциала и соответствующего прикладного инструментария, разработанного для различных специализированных сфер деятельности, таких как бюджетная, налоговая, социальная, инвестиционная, экономическая политика и др. Достаточно научных трудов посвящено также разработке проблематики управления государственными займами как источником доходов (чаще -покрытия дефицита) бюджета и соответствующим долгом. В то же время вопросам развития неналоговых источников доходных поступлений в региональный бюджет уделяется гораздо меньше внимания, что обусловлено рядом рассмотренных ниже причин.

Налицо тот факт, что на данном этапе организации и развития бюджетного процесса в России (равно как и в других странах) в обеспечении доходов бюджетов всех уровней превалирующую роль играют налоговые источники. По данным Федерального казначейства, в 2010 г. за счет неналоговых источников было обеспечено около 7,95% совокупных доходов федерального бюджета [1]. Высказываемое же многими государственными деятелями утверждение о необходимости развития на региональном уровне неналоговых форм поступлений в бюджет из соображений повышения его совокупных доходов можно дополнить положением о целесообразности развития регионального неналогового потенциала для целей соблюдения принципа самостоятельности (независимости) бюджетов всех уровней. Его можно отнести к одному из базовых принципов бюджетного федерализма, который при формировании своей бюджетной политики сегодня стремятся реализовать практически все экономически развитые федеративные государства.

Следует отметить, что столь низкая доля неналоговых источников в обеспечении бюджетных доходов государства исторически не была типична. Так, русский экономист, профессор Московского университета И.Х. Озеров в одной из своих книг отмечал, что доля в составе государственных доходов неналоговых платежей без включения в расчет регалий в 1906 г. составила 25%, доходы от государственного имущества составили около 40% (!), остальные доходы в бюджет были получены от регалий [2]. Более быстрое развитие налоговой базы на административно-правовом и экономическом уровне привело к постепенному увеличению доли налоговых поступлений в составе совокупных доходов бюджетов на всех уровнях бюджетной системы. Закономерность этой тенденции была отмечена еще в 1870 г. немецким ученым Л. Штейном, который отмечал, что доходные поступления от собственной хозяйственно-экономической деятельности государства постепенно отойдут на второй план и налоги со временем сделаются не только основным, но и единственным источником бюджетных государственных доходов [3].

Отмечался исследователями и тот факт, что развитие неналоговых источников не так выгодно государству по сравнению с налогами с позиции устойчивости поступлений. Так, В.А. Карасев в своей диссертационной работе, завершая анализ различных исторических и научных источников, приводит следующий вывод: «Если проанализировать состав государственных доходов, то наиболее надежными окажутся те из них, которые непосредственно получаются с подданных государства в виде разного рода налогов, так как общая масса народного дохода довольно постоянна в своей величине и в своем развитии, между тем как доходы от государственных иму- ществ и от казенных предприятий зависят от различных более или менее случайных обстоятельств. Кроме того, условия постоянства требуют еще, чтобы источник доходов не нарушал ничьих гражданских прав, был бы согласен с требованиями справедливости и чтобы получался легко, с возможно меньшими затруднениями для казны и плательщиков» [4].

Вместе со снижением уровня доходных поступлений от неналоговых источников в бюджеты всех уровней и соответствующим сокращением значимости неналоговых источников понизился (но не исчез) и научный интерес к изучению данной проблематики. Возник некий перекос в интенсивности научных исследований, как на теоретическом, так и на прикладном уровне, неналоговых и налоговых аспектов обеспечения доходов государственного бюджета.

По аналогии с научными трудами, обосновавшими необходимость введения категории налогового бюджетного потенциала региона и его всестороннего изучения, для целей бюджетного анализа на уровне субъекта Федерации и развития соответствующего прикладного инструментария представляются целесообразными определение понятия регионального неналогового бюджетного потенциала и идентификация соответствующих его свойств.

В зарубежной экономической литературе определение регионального неналогового бюджетного потенциала обнаружено не было. Безусловно, многие зарубежные исследователи в своих работах по проблематике бюджетного федерализма многократно идентифицировали совокупность неналоговых поступлений в субфедеральный бюджет, ее структуру, роль и свойства, изучали существующие и разрабатывали новые подходы к ее анализу и использованию в бюджетной практике. Однако среди специальной терминологии, отражающей указанные сущности в рассмотренных автором источниках, понятие, близкое к неналоговому потенциалу регионального бюджета, не встречалось.

В отечественной научной экономической литературе определение неналогового потенциала регионального бюджета было обнаружено в работе С.В. Зенченко: «Неналоговый потенциал региона - это потенциальная (планируемая) возможность получить доходы от управления собственным имуществом и оказания предпринимательских услуг соответствующими органа ми власти, в рамках наделенных полномочий» [5]. В этой же работе ее автор приводит методику расчета неналогового потенциала, которая базируется на методике калькуляции показателя налогового бюджетного потенциала, приводимой в источнике ранее. Данная методика включает:

• -    оценку доли неналоговых источников в общей структуре поступлений за год в процентах;

• -    расчет потенциала исполнения неналоговых обязательств;

• -    расчет совокупного потенциала выполнения неналоговых обязательств за год;

• -    расчет неналогового потенциала региона.

Потенциал выполнения неналоговых обязательств и совокупный неналоговый потенциал рассчитываются следующим образом:

• ^{Р (} нНО) = £ м i       ,     (1)

• i = i          ^п11'-'¹план

где Р(нНО) - потенциал выполнения неналоговых обязательств;

dннH_i - доля неналоговых источников в общей структуре поступлений за год в процентах;

• i    - неналоговый источник доходов, всего их n ;

нHOi_тeк - сумма неналоговых доходов, полученная по i -источнику доходов;

HHOi   - сумма неналоговых доходов, планируемая по i-источнику доходов.

нНП = Р ( нНО ) • нНО_пла н ,       (2)

где нНП - неналоговый потенциал региона; нНО_план - планируемая сумма неналоговых поступлений в бюджет.

С математической точки зрения, отношения планируемых и полученных сумм неналоговых доходов по каждому источнику являются мерами отклонения фактически достигнутых объемов поступлений по этим источникам от запланированных, а доля неналоговых источников в общей структуре поступлений представляет собой математический вес (весомость, вклад) каждого источника в общий неналоговый доход бюджета. Рассчитанный таким образом потенциал выполнения неналоговых обязательств является взвешенной величиной, характеризующей меру выполнения планируемых показателей поступления неналоговых доходов в региональный бюджет, и свидетельствует о фактически достигнутом объеме совокупных неналоговых поступлений (но не совпадает с ним!). В свою очередь неналоговый потенциал бюджета, согласно предложенной методике, представляет собой показатель этого достигнутого объема относительно запланированного, выраженный в рублях. Таким образом, в данном источнике автор вступает в противоречие с предложенным им ранее определением неналогового потенциала регионального бюджета как «потенциальной (планируемой) возможностью получить доходы». Тем не менее полученную оценку вовсе не стоит считать несостоятельной. Следует лишь указать, что представляется более правильным считать ее характеристикой достижения фактических неналоговых поступлений с учетом структуры источников неналоговых доходов регионального бюджета.

Прочих попыток определить категорию и свойства неналогового бюджетного потенциала региона, по мере анализа отечественной и зарубежной экономической научной литературы, обнаружено не было, однако во многих источниках идентифицировались неналоговые бюджетные поступления и проводился анализ их роли, перспектив развития, а также специфических свойств отдельных источников. Изучением данных аспектов неналоговых бюджетных доходов (как по мере рассмотрения вопросов общего бюджетного развития, так и отдельного изучения данной проблематики) занимались такие иностранные ученые, как S. Gurwitz, B. Lewis, R. Kelly, G. Thies, и др., а также отечественные исследователи И.Ю. Ярцева, Т.В. Доронина, М.Н. Клименко, Р.М. Мутушев, А.Р Батяева и др.

В свою очередь, принимая во внимание изложенные до этого положения, представляется целесообразным специально изучить категорию неналогового бюджетного потенциала региона, отражающего достигнутый или возможный объем неналоговых поступлений в составе доходов бюджета субъекта Федерации. Данное таким образом общее определение отражает суть понятия, различные вариации которого встречались в рассмотренных автором источниках. При этом существенными являются региональная специфика и необходимость всестороннего рассмотрения категории неналогового бюджетного потенциала с учетом его качественных и количественных характеристик, свойств, направлений прикладного применения.

В основе авторского видения качественных аспектов неналогового бюджетного потенциала субъекта Федерации лежат положения касательно квалитативных характеристик бюджетного потенциала региона, представленные в научной литературе, с учетом их применимости к неналоговой составляющей. Качественные свойства неналогового бюджетного потенциала субфедерального уровня можно определить как:

• -    способность региональной власти эффективно собирать доходы от неналоговых источников и развивать неналоговую базу;

• -    совокупность экономических и нормативно-правовых условий, позволяющих сформировать достаточную величину доходов бюджета, покрывающих нормативные затраты региона, обеспечивающих на должном уровне потребности общества;

• -    учет при калькуляциях и анализе только собственных неналоговых ресурсов всех типов на территории данного региона;

• -    отражение инвестиционной привлекательности частного сектора хозяйства региона, производственных, технических и финансовых возможностей его социально-экономического развития.

Указанные свойства дают возможность ориентирования в особенностях неналогового бюджетного потенциала региона, связанных с разработкой как прикладного инструментария для различных сфер применения данной категории, так и теоретических положений, а также при построении различных количественных оценок для той или иной целевой области применения.

Безусловно, способность региональной власти эффективно собирать доходы от неналоговых источников и развивать неналоговую базу имеет как нормативно-правовую, так и экономическую составляющую, что обеспечивает тесную взаимосвязь со второй из приведенных выше качественных характеристик. Вместе с тем эффективность использования неналогового бюджетного потенциала региона характеризует качество осуществляемого региональной властью государственного управления имеющимися неналоговыми ресурсами.

Совокупность экономических и нормативно-правовых условий, позволяющих сформировать достаточную величину доходов бюджета, покрывающих нормативные затраты региона, обеспечивающих на должном уровне потребности общества, должна обеспечивать возможность эффективного управления развитием неналоговой базы доходных бюджетных поступле- ний. Нужно признать значительную юридическую зависимость правового обеспечения работы региональных административных органов от воли федеральных властей, что затрудняет реализацию принципа равенства бюджетных прав, относящегося к базовым принципам бюджетного федерализма. Ключевую роль в преодолении связанных с этим явлением проблем играет согласованная работа различных государственных структур в рамках существующей горизонтальной и вертикальной децентрализации бюджетного процесса, а также в сфере развития региональной неналоговой базы. Исключительную важность на субфедеральном уровне имеет развитие горизонтальной децентрализации, предполагающей, что бюджетный процесс не концентрируется в рамках одной организационной структуры, а строится на взаимодействии между собой многих структур, каждая из которых обладает собственной компетенцией и выполняет свою особую роль в этом процессе. В основу совершенствования механизмов горизонтальной децентрализации бюджетных процессов должен быть положен обоснованный выбор стратегических целей бюджетной политики региона, согласованный с общегосударственными целями стратегического развития, а также сбалансированность интересов всех участников бюджетных отношений. Отметим справочно, что этот вопрос также касается децентрализации расходных и налоговых полномочий в рамках регионального бюджетного процесса, однако данные направления не представляют интереса в настоящем исследовании.

Экономический аспект способности власти субъекта Федерации эффективно собирать в бюджет неналоговые доходы и развивать региональную неналоговую базу сопряжен с развитием соответствующих экономических и финансовых механизмов для каждого источника бюджетного дохода.

Учет при калькуляциях и анализе только собственных неналоговых ресурсов всех типов на территории данного региона обусловлен необходимостью соблюдения принципа самостоятельности бюджетов всех уровней бюджетной системы федеративного государства - одного из базовых принципов бюджетного федерализма. Отметим, что покрытие расходных обязательств регионального бюджета за счет собственных доходных резервов (в том числе налоговых) также тесно связано с вопросами устойчивости сово купного бюджетного потенциала, которые широко изучаются в научной литературе, но в рамках данной статьи не рассматриваются.

Отражение неналоговым бюджетным потенциалом инвестиционной привлекательности частного сектора хозяйства региона, производственных, технических и финансовых возможностей его социально-экономического развития связано с тем, что субъект Федерации стремится быть активным участником экономических отношений с различными внутренними и внешними хозяйствующими субъектами (в том числе иностранными). При этом важными являются как совершенствование существующих механизмов хозяйственно-экономического взаимодействия с участием региона как одной из сторон, так и разработка новых форм кооперации, развитие которых оправдалось в опыте экономически развитых стран мира, а также уникальных форм, ориентированных на специфику российской организации хозяйственно-экономической среды.

Специфику квантитативных аспектов неналогового бюджетного потенциала региона можно сформулировать следующим образом: количественные характеристики субфедерального неналогового бюджетного потенциала имеют целью формирование у пользователя комплексного представления об уровне максимально возможных неналоговых поступлений в бюджет, их структуре, роли и влиянии на формирование совокупного бюджетного потенциала соответствующей территории, а также эффективности использования имеющихся неналоговых ресурсов.

Предлагаемый некоторыми исследователями подход, предполагающий оценку исключительно достигнутых показателей величин неналоговых поступлений в региональный бюджет, представляется неинформативным с позиций оценки эффективности работы государственного административного аппарата и ведомств, участвующих в обеспечении процессов сбора неналоговых поступлений и развитии неналоговой базы субъекта Федерации. Однако необходимо отметить, что такая оценка может быть полезна для учета структуры поступлений по их видам, как было представлено на примере соотношений (1) и (2).

Уровень потенциально возможных неналоговых поступлений обычно оценивается путем суммирования доходных потенциалов по каждому их виду, которые, в свою очередь, рассчитываются перемножением величин экономичес- кой базы, став ок (либо фиксированной стоимости) и нормативов отчислений в бюджет субфедерального уровня. Так, С. Миронченко и А. Терехов в своей статье предлагают следующую методику расчета величины возможных неналоговых доходов регионального бюджета: «Расчет неналоговых доходов бюджета субъекта РФ производится с учетом их нормативов зачисления, ставок доходов, базовых показателей, количества объектов, с которых взимаются эти неналоговые доходы. Для этого расчета может быть использована следующая формула:

6 Mi

D t = E ^ 'E ^ im Y im Q im ,         (3)

i = 1 m = 1

где i – номер отдельного вида неналогового дохода регионального бюджета (например, для платы за негативное воздействие на окружающую среду – i = 4, в данном источнике авторы рассматривают шесть видов неналоговых доходов регионального бюджета от: платы за сдачу имущества в аренду, выручки от продажи находящегося в собственности субъекта РФ имущества, части прибыли государственных унитарных предприятий, платы за негативное воздействие на окружающую среду, платежей за пользование лесным фондом, платы от сдачи в аренду земельных участков);

ц_i – норматив зачисления неналогового дохода i- го вида в региональный бюджет (например, 40% для платы за негативное воздействие на окружающую среду);

л_im – ставка по i- му виду дохода (например, величина арендной платы);

Y_im – значение базового показателя, используемого для расчета неналоговых доходов (например, при сдаче имущества в аренду – количество квадратных метров определенного типа объектов);

• m    – номер группы объектов по i- му виду неналогового дохода;

Q_im – количество объектов i- го вида неналогового дохода в m -й группе для данного региона;

M_i – число групп объектов налогообложения по i- му виду неналогового дохода для субъекта РФ» [6].

Представленная методика имеет ряд существенных недостатков:

• -    ориентирована на использование в качестве исходных характеристик усредненных величин, расчет которых сопряжен со значительными материальными, вычислительными и финансовыми ресурсами (например, для того чтобы рассчитать данным способом размер предполагаемых неналоговых поступлений от сдачи государственного имущества в аренду (слагаемое при i = 1), необходимо сначала произвести калькуляцию средней стоимости аренды одного квадратного метра площади (например, речь идет о недвижимости) и общего количества ее квадратных метров, сдаваемых в аренду);

• -    не позволяет использовать метод пообъ -ектного планирования неналоговых доходов по причине, указанной в первом пункте, который, в свою очередь, будучи реализованным на достаточном качественном уровне, обеспечивает гораздо более точные результаты;

• -    не позволяет учитывать специфику каждого вида неналоговых поступлений (например, размер выручки от продажи имущества может сильно зависеть от состояния данного имущества, рыночной конъюнктуры, особенностей локальной целевой политики и других факторов).

Отметим также, что при реализации принципа пообъектного планирования неналоговых доходов отпадает необходимость расчета каких-либо усредненных величин, которые в других методах затем используются в новых математических расчетах, в результате чего общее количество вычислений не сокращается, в то время как их точность и информативность уменьшаются. Поэтому данный метод представляется целесообразным для применения в расчетах текущих и плановых показателей неналогового бюджетного потенциала региона.

• 1.    Годовой отчет об исполнении бюджета за 2010 год: официальный сайт Федерального казначейства. URL: http:// www.roskazna.ru/reports/yi.html

• 2.    Озеров И.Х. Русский бюджет, доходный и расходный: монография. M., 1907. С. 14.

• 3.    Stein L. Handbuch der Verwaltungslehre. Stuttgart. 1870. S. 37.

• 4.    Карасев В.А. Финансово-правовое регулирование неналоговых доходов государственного бюджета Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. M., 2004. С. 25.

• 5.    Зенченко С.В. Бюджетный потенциал региона и методические подходы к его оценке // Региональные проблемы преобразования экономики. 2008. №1. С. 186.

• 6.    Миронч енко С., Терехов А. Методы оценки доходного потенциала бюджетов региона и муниципальных образований // Микроэкономика. 2007. №5. С. 31.