Потенциал развития государственно-частного партнерства южно-российских территорий в целях реализации инфраструктурных проектов

DOI:

Цитирование. Иванов В. Ю., 2019. Потенциал развития государственно-частного партнерства южно-российских территорий в целях реализации инфраструктурных проектов // Региональная экономика. Юг России. Т. 7, № 3. С. 107–117. DOI:

Постановка проблемы

Полноценное функционирование и развитие инфраструктуры становится необходимым условием устойчивого роста экономики региона. Это определяет потребность в модернизации как действующих инфраструктурных объектов, так и строительстве новых, что возможно посредством реализации инфраструктурных проектов.

Особенную актуальность подчеркнул комплекс уже реализованных на территории России событийно-стратегических государственно зна- чимых мегапроектов (Зимние Олимпийские игры в городе Сочи в 2014 г., Чемпионат мира по футболу в городах России в 2018 г. и др.) и готовящихся к их проведению (Всемирная зимняя Универсиада в городе Красноярск в 2019 г.), поскольку принимающие города должны быть обеспечены соответствующей инфраструктурой [Иванов, Горшкова, 2016; Митрофанова, Жуков, 2012, Mitrofanova et al., 2015].

Под инфраструктурным проектом будем понимать комплекс взаимосвязанных и последовательных действий, в результате которых при заданных ограничениях временного и финансо- вого характера, а также требований к качеству поставленных результатов, достигаются поставленные цели (создание, модернизация или расширение объектов инфраструктуры).

Объектами инфраструктурных проектов становятся транспортная, социальная, коммунальная, культурно-туристическая сферы, спорт и др.

Для того чтобы обеспечить опережающее развитие российской экономики, необходимы инвестиции в развитие инфраструктуры более 5 % ВВП. При этом, опираясь на интегральную оценку, основанную на плановых показателях соответствующих документов стратегического планирования, данных международных организаций и экспертных оценках, для ускоренного развития транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры к 2030 г. требуется инвестиций в размере 93,4 трлн рублей.

По данным Центра развития государственно-частного партнерства, объем средств, которые потенциально можно использовать в развитие инфраструктуры, к 2030 г. не превысит 87,6 трлн рублей [Проект национального доклада ... , 2018].

Дефицит финансирования будет наблюдаться в коммунальной сфере (до 60 %); в социальной сфере, наоборот, наблюдаются избыточные инвестиционные возможности. Транспортная инфраструктура характеризуется небольшим разрывом с точки зрения возможностей ее финансового обеспечения (около 2 %).

В действующих отраслевых и территориальных документах стратегического планирования (государственных программах, федеральных целевых программах) совокупно предусмотрены затраты на создание и модернизацию инфраструктуры в размере 2 990,8 млрд рублей.

Более 65 % всех запланированных бюджетных расходов на развитие инфраструктуры в рамках государственных программ и федеральных целевых программ обеспечиваются двумя транспортными программами, объем финансирования по ним составляет 1 945,6 млрд рублей.

Тенденция последних пяти лет характеризуется снижением расходов федерального бюджета и субъектов Федерации на инфраструктурные отрасли. По оценкам экспертов, прогнозная потребность в развитии инфраструктуры и запланированные вложения в инфраструктуру на конец 2019 г. примерно составят 1,6 трлн рублей [Проект национального доклада ... , 2018].

Такой результат инфраструктурного разрыва получен за счет сопоставления планов бюджета и потребности в доведении инвестиций до 5 % ВВП. Так, для развития транспортной инфраструктуры необходимо привлечение финансовых ресурсов в размере 950 млрд руб., необходимость привлечения инвестиций в коммунально-энергетическую инфраструктуру оценивается в 300 млрд руб., в социальную – в 200 млрд рублей.

Дефицит бюджетных средств регионов препятствует полноценной модернизации инфраструктуры территорий и развитию ее приоритетных отраслей и сфер. Поднимается вопрос о необходимости их наращивания, что возможно посредством активного использования механизма государственно-частного партнерства (далее – ГЧП).

Считается, что наиболее эффективными инструментами стимулирования экономического

Рис. 1. Инфраструктурные разрывы к 2030 г., трлн руб.

Примечание. Составлено по: [Проект национального доклада ... , 2018].

развития, преимущественно регионов, являются инфраструктурные инвестиции. При наиболее благоприятном сценарии в 2019 г. механизмы ГЧП могут покрыть потребность в инфраструктурных инвестициях в объеме не более 480– 500 млрд рублей.

Несмотря на сокращение и очевидный недостаток бюджетного финансирования инфраструктуры в России, количество инфраструктурных проектов, реализация которых осуществляется с использованием механизмов ГЧП, увеличивается.

Начиная с 2014 г. за год проходят коммерческое закрытие (подписание соглашения) в среднем 550 проектов ГЧП, обеспечивая ежегодный приток частных инвестиций в 250 млрд руб. (фактическое вложение которых, как правило, происходит в течение 2–4 лет после заключения соглашения) (рис. 2).

Механизм ГЧП является трендом современного развития экономики региона, основанным на взаимной заинтересованности государства и частных структур в целях реализации инфраструктурных проектов: для государства это сокращение расходов бюджета, повышение эффективности их использования, выполнение обязательств различного характера, преимущественно социальных; для частных структур – получение государственных гарантий, уменьшение рисков, возможность участия в долгосрочных проектах, привлечение долгового финансирования, политическое содействие государства.

Отдельного внимания заслуживают инфраструктурные проекты ГЧП регионального и му- ниципального уровней, поскольку их направление сосредоточено на удовлетворении потребностей населения в общественных благах и предоставлении услуг качественно нового уровня.

Состояние регионов Юга России по уровню развития государственно-частного партнерства

Проанализируем возможности южно-российских территорий для привлечения частных инвестиций в форме ГЧП в целях реализации инфраструктурных проектов. Эмпирической базой такого исследования послужили данные, систематизированные, в свою очередь, по разработанной Центром развития ГЧП методике оценки факторов, результаты которой представлены рейтингом регионов по уровню развития.

Рейтинг развития регионов (2013–2014 гг.) определен триадой факторов. Это развитие институциональной среды в сфере ГЧП, опыт реализации проектов ГЧП, инвестиционная привлекательность региона.

Компонент развития институциональной среды представлен анализом нормативно-правовых актов в сфере ГЧП на региональном и местном уровнях, наличием уполномоченного органа, количеством специалистов, прошедших специальную подготовку (институциональные факторы).

С 2015 г. нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП выделено в отдельную составляющую в контексте определения значения показателя «Уровень развития сферы государственночастного партнерства в субъекте Российской Федерации».

Рис. 2. Количество проектов ГЧП (прошли стадию коммерческого закрытия в соответствующих годах) и объем частных инвестиций (капитальные затраты) в этих проектах по годам, млрд руб.

Примечание. Составлено по: [Проект национального доклада ... , 2018].

Классификация субъектов Российской Федерации осуществляется по следующим категориям: регионы – лидеры (показатель 60– 75 %); регионы с высоким потенциалом (показатель 45–60 %); регионы со средним потенциалом (показатель 35–45 %); регионы с низким потенциалом (показатель 25–35 %); регионы с очень низким потенциалом (показатель 0–25 %). Результаты анализа систематизированы в таблицах 1 и 2.

Так, например, по данным рейтинга за 2013 г., Краснодарский край, Ростовская и Астраханская области вошли в число регионов с высоким потенциалом для реализации инфраструктурных проектов с использованием механизмов ГЧП. Занимая позицию до 19-й из 83 субъектов, они имеют опыт реализации проектов ГЧП, и характеризуются активной практикой их внедрения.

Инвестиционная привлекательность и наличие нормативно-правовой базы представленных регионов характеризуются стабильностью. Волгоградская область за 2013 г. относится к региону со средним потенциалом для реализации проектов на основе применения ГЧП. От- метим, что в данном регионе созданы условия, способствующие развитию механизмов ГЧП; проектам характерна прединвестиционная стадия (например, проект «Строительство западного обхода г. Волгограда»).

Республика Адыгея и Республика Калмыкия попали в число регионов с низким и очень низким потенциалом соответственно. Из общего количества реализуемых в 2013 г. инфраструктурных проектов (131 в 60-ти субъектах РФ), на ЮФО приходится 10 (6-е место среди округов) [наименьшие показатели у Дальневосточного и Северо-Кавказского федеральных округов (по 4 проекта в каждом)] (см. рис. 3) [Рейтинг регионов ГЧП-2014, 2014].

За 2014 г. наблюдается снижение показателей по уровню развития ГЧП. Так, Республика Калмыкия и Республика Адыгея продолжают оставаться регионами с очень низким потенциалом. В таких регионах, как правило, условия для реализации проектов ГЧП только создаются и для них характерна стадия становления. Низкий уровень инвестиционной привлекательности регионов предопределяет формирование их места в рейтинге субъектов.

Таблица 1

Итоговый интегральный показатель рейтинга регионов ЮФО по развитию ГЧП-потенциала по итогам 2013–2017 гг., %

Регион	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.
Краснодарский край	51,8	46,8	20,9	36,4	37,0
Ростовская область	49,4	45,9	27,7	44,5	50,4
Астраханская область	47,1	28,4	32,8	48,2	51,6
Волгоградская область	40,5	31,3	33,9	42,0	50,3
Республика Адыгея	31,5	8,8	4,5	6,0	14,5
Республика Калмыкия	14,5	19,6	9,0	9,0	9,0
г. Севастополь		12,4	5,7	8,1	20,2
Республика Крым		17,7	11,1	21,5	25,2

Примечание. Составлено по: [Исследование «Государственно-частное партнерство ... », 2016; Обзор отраслевых практик ... , 2018].

Таблица 2

Рейтинг регионов ЮФО по развитию ГЧП-потенциала по итогам 2013–2017 гг.

Регион	Место по итогам 2013 г.	Место по итогам 2014 г.	Место по итогам 2015 г.	Место по итогам 2016 г.	Место по итогам 2017 г.
Краснодарский край	11	17	46	41	47
Ростовская область	15	21	34	33	33
Астраханская область	19	60	22	27	30
Волгоградская область	30	48	19	37	34
Республика Адыгея	47	84	81	81	79
Республика Калмыкия	78	76	73	78	85
г. Севастополь		81	79	79	72
Республика Крым		77	68	62–63	63

Примечание. Составлено по: [Исследование «Государственно-частное партнерство ... », 2016; Обзор отраслевых практик ... , 2018].

Снижение позиции в рейтинге (с 31,5 до 8,8 %) наблюдается у Республики Адыгея. Республика Калмыкия, несмотря на низкий уровень потенциала по развитию ГЧП, с 2013 по 2014 г. улучшила свои позиции в рейтинге, поднявшись на два пункта. В эту же группу попали Республика Крым и город Севастополь, заняв 77-е и 81-е места соответственно. Выигрышное месторасположение данных регионов способствует расширению потенциала применения ГЧП в целях восстановления инфраструктуры.

Анализ и специализированный подсчет проектов, которые реализовались в рамках различных организационно-правых форм, стали основой для оценки такого фактора, как опыт реализации проектов ГЧП в регионах.

В 2014 г. по сравнению с 2013 г. наблюдается рост количества реализуемых проектов, что было связано с увеличением числа капиталоемких концессий на муниципальном уровне.

Снижение итоговых интегральных показателей рейтинга регионов за 2014 г. наблюдается в Краснодарском крае, Волгоградской и Ростовской областях.

В группу регионов с низким уровнем развития ГЧП добавилась и Астраханская область, спустившись с 19-го на 60-е место, или на 41 позицию.

На снижение позиции Астраханской области в рейтинге оказало влияние наличие только одного ГЧП-проекта регионального уровня (строительство детского сада), при этом в 2013 г. 31 объект дошкольного образования находился на стадии инициирования [Рейтинг регионов России ... , 2015].

Вступившие с 1 февраля 2015 г. изменения в части нормативно-правового регулирования ГЧП оказали влияние на совершенствование процедуры подготовки и заключения концессий. Положительное нововведение, оказавшее влияние на увеличение заключенных концессий в сфере ЖКХ, представлено расширением гарантий прав концессионеров при реализации проектов. В отрасли ЖКХ общее количество заключенных концессий превысило 500, при этом объем частных инвестиций в большинстве из них был не выше 100 млн рублей. Изменения 2015 г. оказали положительное влияние на рейтинг южных регионов в сторону улучшения их итоговых показателей (2016 и 2017 гг.), исключением стала Республика Калмыкия.

В 2017 г. Ростовская, Астраханская и Волгоградская области относятся к регионам с высоким потенциалом развития ГЧП [Горшкова, Шаманин, 2016]. По сравнению с 2015 г. Республика Адыгея улучшила свой показатель на 10 %. Значительно выросли показатели у города Севастополь и Республики Крым.

По критерию «Общий объем инвестиций с участием институциональных инвесторов» за 2017 г. в топ-10 концессионных проектов вошли проекты Волгоградской области: Концессионное соглашение в отношении системы холодного водоснабжения и водоотведения – МУП «Горво-доканал» г. Волгограда и Концессионное соглашение в отношении системы коммунальной инфраструктуры (объекты теплоснабжения и теплосетевого хозяйства) на территории муниципального образования. По первому проекту общий

Рис. 3. Реализации проектов в ЮФО по сферам, шт.

Примечание. Составлено по: [Рейтинг регионов ГЧП-2014, 2014].

объем инвестиций в реализацию проекта составил 58 029 390 тыс. руб., по второму – 29 600 000 [Государственно-частное партнерство ... , 2018].

С 2017 г. практика передачи объектов коммунальной инфраструктуры в концессию расширилась заключением проектов ГЧП в сфере благоустройства (обустройство набережных, общественных пространств, парков). В частности, соответствующее соглашение на создание «Центрального парка культуры и отдыха» было заключено 6 июня 2017 г. в Волгограде между Администрацией города и ООО «Парк» [В Волгограде заключили концессию ... , 2018].

Основной фактор привлекательности таких проектов – возможность реализации полностью за счет внебюджетных источников и применения коммерческой модели возврата инвестиций. Сумма инвестиций, направленных на модернизацию парковой зоны, составляет порядка 330 млн рублей. Так, Волгоградская область, заняв 34-е место из 85-ти (улучшив свои позиции на три пункта в общероссийском рейтинге за 2017 г.), стала одним из лидеров южно-российских территорий по развитию ГЧП [Волгоградская область – в тройке ... , 2018].

В таблице 3 представлен обзор факторов, влияющих на рейтинг развития регионов (развитие институциональной среды и наличие нормативно-правовой базы).

Анализ институциональной среды и нормативно-правовой базы ГЧП выявил, что в пяти южно-российских регионах отсутствует межведомственный орган, в компетенции которого вхо- дит рассмотрение инициируемых проектов ГЧП и выработка политики в сфере ГЧП.

Поэтому создание таких институтов, обеспечивающих реализацию указанных процессов, становится востребованным для улучшения условий по инициированию и реализации инфраструктурных проектов.

Тренд последнего времени – создание национальных межведомственных органов, ответственных за тот или иной аспект развития ГЧП. В Новой Зеландии, например, в целях продвижения ГЧП приняли решение создать Национальную инфраструктурную комиссию, а в Чили – Генеральную дирекцию по концессиям, которая отвечает за управление сферой ГЧП в целом и рассмотрение конкретных проектов. В Ирландии же в целях реализации программы Project Ireland 2040 создадут сразу три специализированные организации. В России ведется активная работа по этому вопросу, но конкретные шаги только разрабатываются.

Целесообразно продолжать совершенствовать процедуру механизма по предоставлению частным инвесторам субсидий из региональных бюджетов на возмещение затрат по уплате процентов денежных средств, привлекаемых ими при выполнении данной стороной соглашения о ГЧП.

Для достижения высокой позиции региону в рейтинге достаточным было создание эффективной институциональной среды и принятие нормативно-правовых актов в данной сфере.

Современные условия институциональную среду не рассматривают как конкурентное пре-

Рис. 4. Реализации проектов в ЮФО по сферам, шт.

Примечание. Составлено по: [Рейтинг регионов ГЧП-2014, 2014].

Таблица 3

Текущее состояние развития институциональной среды и нормативно-правовой базы сферы ГЧП в субъектах ЮФО

Условные обозначения развития институциональной среды и нормативно-правовой базы ГЧП	Краснодарский край	Ростовская область	Астраханская область	Волгоградская область	Республика Адыгея	Республика Калмыкия	Севастополь	Крым
Наличие уполномоченного органа в сфере ГЧП, в том числе концессионных соглашений	+	+	±	±	+	±	±	±
Наличие специализированной структуры, ответственной за сопровождение проектов ГЧП	+	+	0	±	0	0	±	0
Наличие специалистов, имеющих соответствующую квалификацию в сфере ГЧП	+	+	±	+	0	±	±	0
Наличие межведомственного органа, ответственного за рассмотрение инициируемых проектов ГЧП и выработку политики в сфере ГЧП	±	0	±	0	0	0	0	±
Учет механизмов ГЧП, в том числе концессионных соглашений, при разработке и согласовании документов планирования и программирования субъекта Российской Федерации	±	±	±	±	±	±	±	±
Наличие специализированного информационного ресурса субъекта РФ в сфере ГЧП в информационнотелекоммуникационной сети Интернет или раздела на официальном сайте региона, органа власти (уполномоченного органа) или инвестиционном портале субъекта Российской Федерации	±	±	±	+	±	±	±	±
Наличие в открытом доступе перечня объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о ГЧП, концессионных соглашений	±	±	±	+	±	0	±	±
Наличие налоговых льгот и иных мер поддержки частных партнеров	±	±	0	±	±	0	±	±
Наличие порядка межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти на этапе разработки и рассмотрения проектов ГЧП	±	±	0	±	0	0	0	±
Соответствие нормативноправовой базы в сфере ГЧП, в том числе концессионных соглашений, нормам федерального законодательства	+	±	±	±	±	±	±	±

Примечание. Составлено по данным Центра развития государственно-частного партнерства [Исследование «Развитие государственно-частного партнерства ...», 2016].

имущество регионов, данный компонент становится обязательным (при этом и недостаточным) условием привлечения инвестиций в целях реализации инфраструктурных проектов.

В настоящее же время при определении рейтинга регионов наблюдается снижение значения указанных факторов (по данным Центра ГЧП, при максимальном значении соответствующих факторов регион не входит даже в TOП-30 регионов по уровню развития ГЧП) и приоритет отдается опыту реализации проектов.

В рейтинг вошли только такие проекты, объем частных инвестиций которых составил более 1 млн руб. и которые вышли на стадию организации и проведения конкурсного отбора (то есть по проектам принято решение о реализации с утвержденными условиями) (табл. 4).

Заключение

Социально-экономическое развитие регионов России зависит от модернизации и создания соответствующей инфраструктуры, что является одним из базисных условий повышения ее конкурентоспособности и устойчивости.

На сегодняшний день одной из важнейших проблем экономики является недофинансирование инфраструктуры. Тенденции сокращения расходов бюджета на приоритетные направления и сферы усиливают значение и необходимость развития ГЧП как ключевого инструмента привлечения инвестиций и повышения качества оказываемых услуг населению.

В результате проведенного анализа подтвержден возрастающий потенциал развития южнороссийских территорий с целью привлечения инвестиций посредством механизма ГЧП для реализации инфраструктурных проектов. Доминирующим показателем при определении рейтинга субъектов по уровню развития ГЧП стал «Опыт реализации проектов».

Результаты рейтинга должны стимулировать органы региональной власти к обеспечению комфортных условий для развития ГЧП.

Уместным является продолжение расширения налоговых льгот и других мер поддержки частных партнеров (субсидии, программно-целевые методы, гранты и др.), поскольку основа этого компонента присутствует в регионах и является, на наш взгляд, одним из инструментов повышения инвестиционной привлекательности территорий.

Следует продолжить создание структур, в компетенцию которых входят рассмотрение инициируемых проектов ГЧП и их сопровождение, выработку политики в сфере ГЧП, а также модернизировать их деятельность в части расширения специалистов, имеющих соответствующую квалификацию.