Потребительская корзина как основа государственных гарантий минимальных денежных доходов российских граждан (часть первая)

В 2021 г. должна вступить в действие актуализированная потребительская корзина прожиточного минимума. В течение последующих пяти лет она будет выполнять важную роль для установления черты бедности и определения уровня государственных гарантий минимальных денежных доходов и других мер социальной защиты граждан Российской Федерации: минимального размера оплаты труда, стипендий, пособий и других социальных выплат, а также государственной социальной помощи. Действующая потребительская корзина устанавливалась в 2013 г. В ней многое надо менять, и в этом среди экспертов имеется консенсус. Различия состоят в конкретных предложениях. В дискуссиях выдвигаются идеи об отказе от минимального набора продуктов питания, от нормативно-статистического метода формирования и определения стоимости потребительской корзины и другие. Предлагается формировать базовый продовольственный набор, наряду с ним определять модельные наборы непродовольственных товаров и платных услуг, появляются другие идеи пересмотра состава и способов определения стоимости потребительской корзины. Такого рода дискуссии активизируются в преддверии пересмотра потребительской корзины, который должен происходить один раз в пять лет. Статья посвящена научному анализу специальных источников перспективных идей и подходов к решению этой назревшей проблемы.

Применяемые методы формирования потребительских корзин в Российской Федерации и за рубежом

Потребительская корзина (ПК) — это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, которые необходимы для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятель-ности1. Для ее формирования в зарубежной и российской практике востребованы такие методы, как: 1) нормативный, предполагающий определение состава ПК (продукты питания, непродовольственные товары и услуги) в натуральных показателях (нормативах потребления); 2) нормативно-статистический (комбинированный), предусматривающий, как правило, формирование продовольственной корзины в натуральных показателях и определение в соотношении с ее стоимостью (в процентах) непродовольственной части ПК; 3) статистический, при котором определение ПК проводится на основе фактических расходов населения в одной из нижних групп населения по уровню доходов [1; 2].

Примером зарубежной практики нормативного определения ПК является опыт Канады, где нормативная ПК используется для расчета минимальной стоимости жизни, абсолютного измерения низкого дохода и позволяет рассчитать расходы, необходимые для обеспечения скромного базового2 уровня жизни и социализации. Канадская ПК формируется и рассчитывается для полной двухдетной семьи и включает две нормативные составляющие — продовольственную и непродовольственную корзины [3. С. 35– 44]. По своему составу нормативная продовольственная корзина Канады в сравнении с действующей корзиной России3 является более разнообразной по ассортиментному составу. Например, мясо- и рыбопродукты в российской корзине суммарно включают 6 наименований, а в канадской корзине помимо 10 наименований в группе «Мясо, птица, рыба», также предусматриваются заменители мяса (3 наименования).

Нормативная непродовольственная корзина Канады включает: 1) минимально необходимые предметы одежды для полной двухдетной семьи; 2) расходы на жилье (затраты на аренду квартиры для семьи, определяемые с учетом среднего значения медианной стоимости аренды); 3) основные транспортные расходы, определяемые дифференцированно для городских (расходы на общественный транспорт и оплата фиксированного числа поездок на такси) и сельских (расходы на приобретение (каждые 5 лет) автомобиля компактного класса и на его эксплуатацию) районов; 3) прочие расходы (товары и услуги базового потребления; определяются через коэффициент, фиксирующий долю этих расходов в расходах на питание и одежду семьи, которая по уровню доходов относится к 20-му процентилю) [3. С. 38–44]. Стоимость годовой ПК в Канаде в 2018 г., например, для провинции Нью-Брансуик (сельская местность) составляла 38 713 долл., для города Торонто (провинция Онтарио) — 42 101 долларов 4.

Еще одним примером применения нормативного метода определения ПК является опыт близкой России по историческим корням, менталитету и традициям Украины. Нормативная ПК для разных социально-демографических групп населения включает: набор продуктов питания; минимальные наборы предметов гардероба, текстильного белья, предметов первой потребности, санитарии и лекарств, товаров культурно-бытового и хозяйственного назначения; минимальные наборы услуг — жилищно-коммунальных и связи, бытовых, транспортных, учреждений культуры 5. С 01.01.2020 г.

(до 01.07.2020 г.) величина прожиточного минимума (ПМ) на Украине в среднем в месяц составляла 2027 гривен; уровень обеспечения ПМ для назначения социальной помощи определяется в процентах к ПМ и, например, для трудоспособных лиц составляет 25%, для детей с 01.01.2020–85%, с 01.07.2020–130% 6.

Обширный опыт применения нормативного метода формирования ПК имеется в России: в советское время (1917–1991 гг.), а также в постсоветский период. В течение 2000–2012 гг. нормативный метод в России использовался для определения ПК для основных социально-демографических групп населения [4] 7.

Наиболее известным примером зарубежной практики использования нормативно-статистического метода является опыт США, где таким способом определяется официальная линия абсолютной монетарной бедности, которая представляет собой порог, соответствующий трехкратной стоимости минимального рациона питания (установлен в 1963 г.), корректируемый с учётом размера и состава семьи и определяемый с использованием индекса потребительских цен [2. С. 65–66; 5]. Данная линия бедности в 2018 г., например, для домохозяйства из 1 человека в возрасте до 65 лет составляла 13 064 долл., для 4 чел. с 2 детьми — 25 465 долларов 8.

Другим примером использования нормативно-статистического метода формирова- жим доступа: –14 (дата обращения: 25 мая 2020).

ния ПК является опыт Италии, где она положена в основу измерения абсолютной монетарной бедности9. Минимальная ПК в Италии включает три составляющие: 1) продукты питания и напитки; 2) расходы на жилье (расходы на аренду жилья (на основе национальных нормативов минимального размера площади жилья), расходы на электроэнергию, отопление, а также предметы длительного пользования (телевизор, холодильник, стиральная машина и неэлектрическая плита)); 3) прочие расходы (в процентах от расходов на продукты питания и напитки) [2. С. 66–67]. Стоимость минимальной ПК в Италии с учетом типа муниципалитета и территориальной зоны, а также размера и состава домохозяйства варьирует, и, например, для домохозяйства из 1 человека в возрасте 18–59 лет в 2018 г. она составляла от 563,77 евро до 834,66 евро10.

В России нормативно-статистический метод формирования ПК применялся в 1992– 1999 гг. [4; 6. С. 10] и применяется с 2013 г. по настоящее время11. В действующей российской ПК продовольственная часть составляет половину от ПК12, в то время как, к примеру, в США она составляет одну треть [2. С. 65–66; 5]. Расходы на жилье и коммунальные услуги в российской ПК не дифференцируются в рамках расходов на услуги, которые определяются в целом в процентах от стоимости продуктов питания13, а практика формирования ПК в Италии, напротив, предполагает выделение данных расходов в качестве самостоятельного компонента [2, с. 66–67].

Одной из стран, в которых применяется статистический метод формирования ми- нимальной ПК, является Швейцария. Стандартный уровень помощи в Швейцарии (социальный прожиточный минимум) ориентирован на обеспечение основных потребностей, присущих скромному образу жизни, которые включают: 1) расходы на продукты питания, непродовольственные товары и услуги; 2) расходы на жилье и 3) другие необходимые расходы 14 [7]. Первая составляющая ориентирована на стандартную корзину товаров и услуг, ограниченную нижним децилем шкалы доходов, и включает расходы по 13 группам: еда, напитки и табак, одежда и обувь, потребление энергии (электричество, газ и т.д.) без арендной платы, расходы на здравоохранение (например, лекарства, купленные без рецепта), обучение и развлечения (например, радио/телевиде-ние, компьютер, принтер, спорт, игры, газеты, книги, плата за обучение) и др. [7]. Величина ПМ в 2018 г. составила для 1 человека — 2293 франков в месяц, для семьи из 4 человек (2 взрослых и 2 детей в возрасте до 14 лет) — 3968 франков в месяц15.

Статистический метод определения ПК также востребован в Германии, где она определяется по 12 группам стандартных потребностей: продукты питания, напитки и табачные изделия (1–2); одежда, обувь (3); жилье, электричество и содержание жилья (4); интерьер, бытовая техника и предметы повседневного домашнего обихода (5); здравоохранение (6); транспорт (7); связь (8); досуг, развлечения и культура (9); образование (10); услуги по размещению и ресторанов (11), а также другие товары и услуги (12)16. С 01.01.2019 г. расходы на стандартные потребности составляли (с учетом семейного статуса и возраста) от 245 до 424 евро в месяц [8. С. 52–53].Позитивной практикой Швейцарии и Германии является то, что при статистическом методе формирования ПК составляющие их расходы конкретизированы по наименованиям укрупненных групп, что позволяет учитывать различные потреб-

ПК расходы на товары, как и на услуги, определяются в целом — в процентах от стоимости продуктов питания 17.

Все три метода, применяемые в зарубежной и российской практике для определения минимальных ПК, имеют свои преимущества и недостатки, которые обобщены в таблице 1.

Таблица 1

Преимущества и недостатки разных методов формирования потребительских корзин (ПК) прожиточного минимума

Table 1

Преимущества метода формирования ПК	Недостатки метода формирования ПК
Нормативный метод
1.    Конкретизация состава товарных наборов в ПК — продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг. 2.    Конкретизация норм потребления по всему перечню товарных позиций, включенных в состав ПК, с учетом факторов, влияющих на особенности потребления различных групп населения. 3.    Возможность оперативной корректировки действующей модели потребления по отдельным товарным позициям. 4.    Обеспечивается полноценная обоснованность размеров государственных минимальных гарантий доходов населения.	1.    Требует проработки большого объема нормативной, статистической и другой информации, формирующей уровень и качество жизни и фактическое потребление населения. 2.    Требует привлечения широкого круга специалистов и исследователей для разработки ПК. 3.    Требует проведения детальной экспертизы устанавливаемых нормативных наборов ПК — продуктов питания, непродовольственных товаров, услуг.
Нормативно-статистический метод
1.    Требует обоснования натурального состава не всей, а части ПК. 2.    Более гибкий для учета фактических расходов низкодоходных групп населения в их ненормируемой части.	1.    Статистический метод определения ненормируемой части ПК не учитывает стандарты по обеспечению отдельных видов потребностей населения. 2.    Организационные и методологические особенности формирования статистических данных становятся важным фактором, влияющим на размеры государственных минимальных гарантий доходов населения. 3.    Нормативно-статистическая модель ПК не обеспечивает комплексное/детальное обоснование размеров государственных минимальных гарантий доходов.
Статистический метод
1.    Простота метода, обусловленная наиболее точным соответствием величины расходов ПК фактическим расходам низкодоходных групп населения. 2.    Возможность оперативной актуализации ПК.	1.    Перенос в утверждаемые стандарты минимальных государственных гарантий сложившихся перекосов в структуре фактического потребления населения. 2.    Отсутствие научно обоснованных корректировок фактического потребления для балансирования питания, обеспечивающего сохранение здоровья, и для отражения минимальных норм непродовольственных товаров и услуг, соответствующих базовым потребностям.

Источники: составлено на основе [2; 3; 5; 6; 9–11].

Advantages and disadvantages of different methods of forming consumer baskets of subsistence minimum

ности в необходимых базовых товарах и услугах. В России при статистическом методе определения непродовольственной части

• ¹⁷ Федеральный закон № 227-ФЗ от 03.12.2012 (редакция от 28.12.2017) «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации». [Электронный ресурс]— Режим доступа: http://www.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?rnd=DEE6440504D2AD3A3BF5BD AA51354159&req=doc&base=LAW&n=286544&dst= 100034&fld=134&stat=refcode%3D16876%3Bdstiden t%3D100034%3Bindex%3D0#22lizz7ijqi (дата обращения: 12 мая 2020).

Методы формирования минимальных ПК имеют свои особенности при реализации на практике в конкретных странах и могут сопровождаться дискуссиями относительно их совершенствования. Так, например, действующий в США подход к определению абсолютной монетарной линии бедности на основе нормативно-статистического метода подвергается критике со стороны экспертов и политиков: он, по их мнению, не отражает современных расходов и ресурсов, исключая собственные расходы граждан на медицинское обслуживание и пр., не корректируется с учётом изменений в уровне жизни, нуждается в пересмотре в связи с изменениями в структуре потребительских расходов и др. [5; 11. С. 63–72].

Состав и нормы потребления товаров и услуг, рекомендованные для удовлетворения основных потребностей населения

В СССР и в России интерес к вопросам формирования социальных стандартов потребления товаров и услуг обусловлен практикой становления и развития плановой социалистической экономики. В 1970–1980-е гг. начала складываться система нормативных потребительских бюджетов (ПБ). Она включала в себя ПК: бюджетов минимума материальной обеспеченности, перспективных ПБ (минимальные ПБ) и рациональных ПБ [12–16]. Переход от бюджетов минимума материальной обеспеченности к перспективным ПБ предусматривал более высокий уровень потребления. В 1991 г. был принят Указ Президента СССР «О минимальном потребительском бюджете» (МПБ) 18. Рациональный ПБ разработчиками рассматривался как эталон, к которому надо стремиться в целях роста благосостояния с использованием инструментов народнохозяйственного планирования. Тема конструирования системы нормативных ПБ рассматривалась в контексте обоснования размеров доходов населения, необходимости обеспечения воспроизводства рабочей силы и душевых доходов семей работников. Особенности уровня жизни в РФ и их отражение в региональном зонировании ПК всесторонне исследовались в 80–90-х годах прошлого столетия [например, 17–19]. Все эти разработки создали теоретико-методологический фундамент, обеспечивший дальнейшее развитие отечественных научных школ в этой области, в том числе, при переходе в 1990-е годы от плановой экономики к рыночной.

В начале 1990-х гг. после распада СССР, вследствие значительных изменений в социальных и материальных условиях жизни населения, возобладала жесткая позиция, состоящая в минимизации состава входящих в ПК товаров и услуг, в ориентации на минимум затрат по их приобретению и обосновании целесообразности перехода от нормативного к нормативно-статистическому методу их формирования (нормативная продовольственная корзина, стоимость которой рассчитывается по наиболее дешевым товарам-представителям и статистически определяемая доля расходов на непродовольственные товары и платные услуги). Предлагалось принять в ПМ долю расходов на питание в размере 80%, что означало исключение минимальных расходов на предметы длительного пользования — гардероб, мебель и другие предметы [20–21]. На практике реализация этого подхода нашла отражение во Временных методических рекомендациях по расчетам прожиточного (физиологического) минимума по регионам Российской Федерации от 16.04.1992 19 и в Методических рекомендациях по расчетам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации от 11.11.1992 (доля расходов на питание в них в среднем была утверждена на уровне 68% от стоимости ПК) 20. Указ Президента Российской Федерации № 210 от 02.03.1992 «О системе ми- нимальных потребительских бюджетов населения Российской Федерации»21 разделил назначение ПМ и МПБ, определил, что первый разрабатывается на период кризисного состояния российской экономики 1990-х гг., а второй является инструментом перспективной государственной социальной политики. В связи с положительной динамикой ситуации в стране уже в середине 1990-х гг. выявилось, что по сравнению со структурой расходов, утвержденной в Методических рекомендациях Минтруда от 11.11.1992 г., фактические расходы малоимущих слоёв населения на питание были меньше на 15,4 процентных пунктов (п.п.), а на непродовольственные товары и услуги — больше на 10,1 и 5,3 п.п., соответственно. Их применение приводило к значительным искажениям в величине ПМ [22. С. 166]. В России началась подготовка Федерального закона № 134-ФЗ от 24.10.1997 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», в котором было включено понятие: «потребительская корзина». До настоящего времени принято было несколько Федеральных законов «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации»: № 201-ФЗ от 20.10.1999, № 44-ФЗ от 31.03.2006, № 227-ФЗ от 03.12.2012. В действующей редакции Федерального закона № 134-ФЗ от 24.10.1997 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» в связи с возвращением к нормативно-статистическому методу расчета потребительская корзина была определена в статье 1 следующим образом: «потребительская корзина — необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соотношении со стоимостью минимального набора продуктов питания»22. Действую- щая ПК включает в себя: нормативный набор продуктов питания в составе и объемах потребления (в натуральных показателях) 11 укрупненных продуктовых групп товаров для трудоспособного населения, пенсионеров и детей, а также наборы непродовольственных товаров и услуг, стоимость каждого из которых в целом по России определяется в соотношении со стоимостью продуктов питания в размере 50%23.

Взаимосвязь фактического и нормативного потребления товаров и услуг

Закономерности такой взаимообусловленности всесторонне обоснованы в трудах отечественных ученых и реализуются на практике при разработке ПК (например, [23]).

Современными российскими правовыми актами установлены принципы определения минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, среди которых фактическое потребление является важнейшей составляющей для определения состава и норм потребления. В действующих в настоящее время Методических рекомендациях по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 24 от 28.01.2013, закреплены следующие положения: 24

• •    «потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения определяется … с учетом фактического объема потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг в малоимущих семьях» (пункт 3),

• •    «сложившаяся структура питания с учетом фактического потребления продуктов питания в малоимущих семьях» относится к основным принципам «формирования минимального набора продуктов питания, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности» (пункт 6),

• •    «сложившаяся структура питания с учетом фактического потребления продуктов питания в малоимущих семьях» является одним из факторов, определяющих «основу зонирования территории Российской Федерации для формирования минимального набора продуктов питания» (пункт 11),

• •    размеры соотношения непродовольственных товаров и услуг со стоимостью продуктов питания определяются с учетом фактических расходов на непродовольственные товары и услуги в малоимущих семьях (пункт 18).

Таким образом, российская статистика создает для разработки ПК соответствующую информационную базу, включая перепись населения, выборочные обследования доходов, расходов и потребления домашних хозяйств, распределения населения по доходам и заработной плате, комплексное наблюдение условий жизни и так далее. Ученые, опираясь на эти данные, проводят исследования, обосновывают необходимые корректировки фактического потребления и разрабатывают обоснованные нормы. Мерами государственной политики обеспечивается тренд приближения фактического потребления к нормам. В результате воспроизводства такой взаимосвязи обеспечивается рост благосостояния.

Во второй части статьи будут рассмотрены следующие вопросы: минимальные государственные гарантии, которые целесообразно увязывать со стоимостной оценкой ПК; преимущества и недостатки действующей методики формирования ПК; новые направления исследований ПК и предложения; сопоставление стоимости ПК, вытекающей из различных подходов к ее определению, размеров минимальных государственных гарантий и фактических денежных доходов; а также альтернативные подходы к установлению границ денежных доходов для определения государственных гарантий минимальных денежных доходов. Будут предложены выводы и рекомендации по итогам проведенного обзора специальных источников, результатов научных исследований, идей и дискуссий по проблемам формирования ПК.

nd=0.5780938609502049#005074422600635797 (дата обращения: 16 мая 2020).