Поведенческий надзор Банка России в системе правового регулирования финансовой деятельности

«Поведенческий надзор призван не только повысить удовлетворенность потребителя финансового сектора, но и помочь потребителю сделать правильный конкурентный выбор в пользу наилучшего предложения» Выступление Председателя Банка России Эльвиры Набиуллиной на ХV Международном банковском форуме [1].

Ф инансовый рынок является неотъемлемой частью экономики, от эффективной работы которого зависит экономический рост и повышение качества жизни граждан. Подорвать доверие клиентов и инвесторов к финансовой системе способны не только экономическая нестабильность и кризисные явления, но и недобросовестное поведение участников системы.

В пресечении недобросовестного поведения заинтересованы потребители, надзорные органы, а также сами участники финансового рынка, поскольку укрепление доверия к финансовому рынку способствует справедливой конкуренции, его стабильному функционированию и развитию.

Регулирование финансового рынка должно исходить из баланса публичных и частноправовых интересов и невозможно без усиления роли юридических механизмов и повышения эффективности правового воздействия на участников отношений. Банк России как государственный публично-правовой институт наделен обязанностью по обособлению на единых правовых началах и регулированию посредством специальных правовых средств соответствующих общественных отношений. Цели такого регулирования находят свое отражение в статье 3 Федерального закона № 86-ФЗ от 10.07.2002 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон) (защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы, развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации) и обуславливают необходимость надзора Банка России за участниками финансового рынка. Выраженная тенденция в развитии законодательства – расширение контрольных и надзорных функций Банка России, которая явно проявилась после создания в 2013 году на базе Банка России единого регулирующего органа на финансовом рынке (мегарегулятора) [2].

Надзор Банка России направлен на обеспечение устойчивости, стабильности финансовой системы и представляет собой установление форм воздействия, гарантирующих реализацию финансово-правовых норм.

Статья 4 Закона о Центральном банке РФ (да-лее– ЦБР) перечисляяфункции, выполняемые Банком России, определяет виды осуществляемого надзора. Так, Банк России осуществляет надзор в национальной платежной системе, надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп, надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций, надзор в сфере оказания профессиональных услуг на финансовом рынке, надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах, надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах. Указанные виды надзора раскрываются в главах X, X.1 и X.1-1 Закона о ЦБР.

Таким образом, Закон о ЦБР классифицирует надзор Банка России по институциональному принципу, то есть в зависимости от вида финансовой организации, на которые он направлен.

В то же время на практике отдельно выделяются иные виды надзора по функциональному признаку: пруденциальный и поведенческий надзор.

Пруденциальный надзор направлен на оценку соблюдения регуляторных требований в части соблюдения установленных нормативов, резервных требований, порядка составления и предоставления отчетности и т. п.

Поведенческий надзор относительно новый вид надзора, который анонсирован Банком России в «Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов» и начал внедрятся начиная с 2016 года. Данный вид надзора основан на опыте других стран, где он широко применяется и может осуществляется центральными банками либо специально созданными государственными органами [3]. К примеру, в Португальской Республике поведенческий надзор внедрен с середины 2007 года и осуществляется Центральным Банком Португалии[4]. К странам, где указанный надзор выведен за периметр ответственности регуляторов, относятся Великобритания, надзор осуществляется Управлением финансового поведения (Financial Conduct Authority – FCA), США – данные полномочия отнесены к Бюро финансовой защиты потребителей (Consumer Financial Protection Bureau – CFPB), во Франции данный функционал выполняется финансовым регулятором – Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR.

В самом широком смысле, поведенческий надзор можно определить как осуществление правовых процедур по мониторингу за практикой взаимодействия финансовых организаций с потребителями, направленных на создание условий, в которых потребителям предлагаются нужные им продукты с приемлемыми рисками, с предоставлением исчерпывающей информации, а также по применению мер воздействия за допущенные нарушения.

Важность поведенческого надзора объясняется развитием информационных технологий и, как следствие, возрастающей доступностью финансовых услуг, в том числе для лиц, не обладающих необходимыми финансовыми знаниями [5]. Недостаточно полная информация, предоставленная финансовой организацией, либо ее неправильная интерпретация может приводить к ложным ожиданиям потребителя, основанным на субъективном впечатлении [6].

Целями поведенческого надзора являются: обеспечение соблюдения прав и законных интересов потребителей; повышение качества, доступности финансовых продуктов и услуг; повышение доверия потребителей и минимизация рисков нарушения их прав.

Исходя из целей, можно сформулировать следующие задачи поведенческого надзора – на основании анализа обращений потребителей, бизнес процессов поиск проблемных зон и наилучших решений для всех участников отношений, публичное освещение лучших практик. Поведенческий надзор не сводится только к реакции на жалобы потребителей, он призван комплексно влиять на финансовый рынок через формирование понятных стандартов ведения бизнеса и запрет недобросовестных практик [7].

Среди специальных принципов, на которых строится поведенческий надзор в Российской Федерации следует выделить:

•    унификация поведенческого надзора для различных видов финансовых организаций; •    риск‐ориентированность; •    не вмешательства в оперативную деятельность финансовых организаций (статьи 56, 76.1, 76.95 Закона о ЦБР); •    доступность и открытость поведенческого надзора.

Субъектом поведенческого надзора выступает Банк России, в составе которого создана Служба по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг, имеющая свои территориальные подразделения в городах Нижний Новгород, Ростов-на-Дону и Екатеринбург.

Объектом надзора являются финансовые организации, в отношении которых осуществляются надзорные мероприятия, в настоящее время это субъекты рынка ценных бумаг и коллективных инвестиций, организации, осуществляющие деятельность в сфере страховых услуг и профессиональные кредиторы.

Действующее законодательство предоставляет Банку России достаточно широкий инструментарий для воздействия на участников финансового рынка с целью предотвращения негативных последствий и защиты интересов потребителей. Указанный инструментарий относится к мерам юридической ответственности и в зависимости от правовой природы традиционно подразделяется на меры предупреждения, меры пресечения и меры наказания.

Под формами надзора понимаются приемы и способы выражения надзорных действий, направленные на достижение поставленных целей. Поведенческий надзор осуществляется в следующих формах: мониторинг, реактивный и превентивный надзор. Мониторинг включает в себя наблюдение и анализ практики взаимоотношений финансовых организаций с клиентами. Реактивный надзор осуществляется путем реагирования на жалобы потребителей, причем анализируются не только обращения в Банк России, но и обращения в государственные органы, публикации в средствах массовой информации, сообщения на различных тематических сайтах и т. п.

Осуществление реактивного надзора состоит из нескольких стадий: рассмотрение жалоб и обращений, сбор необходимой информации, анализ и правовая квалификация, принятие решений о применении мер реагирования, проверка исполнения принятых решений, информирование участников рынка.

Превентивный надзор направлен на предупреждение негативных тенденций, путем выявления оценки и предотвращение потенциальных рисков. Превентивный надзор предполагает проведение коммуникаций с финансовыми компаниями для выработки совместных мер по улучшению ситуации в сфере взаимодействия с потребителями. В рамках превентивного надзора Банк России вправе проводить контрольные закупки финансовых продуктов и услуг, порядок осуществления которых регулируется Инструкцией Банка России от 18.12.2018 № 195-И [8; 9].

Регулятор анализирует поведение участников финансового рынка в целом по организации, в региональном аспекте, в разрезе продуктов и бизнес процессов. По результатам проведенного анализа и сопоставления поступающих обращений с объемом бизнеса компании определяется поведенческий риск-профиль, и осуществляется индикативный анализ, позволяющий определить отклонения от среднего показателя по рынку в целом. Таким образом, реализуется принцип риск-ориентированности, направленный на стимулирование добросовестного поведения и означающий, что выбор интенсивности проведения надзорных мероприятий ставится в зависимость от категории риска, количества и тяжести ранее выявленных нарушений.

Позитивным сигналом для рынка является стремление Банка России внедрять в поведенческий надзор элементы консультативного подхода, подразумевающие под собой информирование о лучших практиках и важности оценки потребительских рисков для внедрения новых продуктов [10].

Особое значение имеет понятность и прозрачность надзорной деятельности, которая достигается через информирование участников рынка о результатах надзора. Такое информирование производится при помощи различных каналов: в ответах на обращение, через издание информационных писем, выпуск обучающих материалов, выступления в средствах массовой информации и на публичных мероприятиях и т. п. На сайте регулятора содержатся практические кейсы и рекомендации по нарушениям, выявленным в ходе осуществления поведенческого надзора [11].

Среди недостатков правового регулирования поведенческого надзора Банка России можно выделить отсутствие нормативного закрепления базовых, основополагающих понятий. Отчасти это объясняется тем, что поведенческий надзор относится к мягкой силе, основанной на стандартах и рекомендациях, а также тем, что надзор находится в стадии развития, регулятор нащупывает контуры и пути его совершенствования [12].

Полагаем, что для стабильности правового регулирования, необходимо законодательно определить понятие поведенческого надзора, его принципы, направления, механизмы и порядок осуществления. Отсутствие такого регулирования порождает правовую неопределенность в понимании полномочий Банка России. К примеру, отдельные документы позволяют сделать вывод, что Банк России при осуществлении надзора относит к потребителям финансовых услуг не только граждан, но и бизнес [13]. Это входит в противоречие с классическим понятием по- требителя, закрепленного в преамбуле Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» и понятием потребителя финансовых услуг, определенного в пункте 2 статьи 2 Федерального закона от 04.06.2018 № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» .

С одной стороны, отсутствие четкого разделения полномочий в сфере защиты прав потребителей между Банком России и Роспотребнадзором создают излишнее регуляторное давление на финансовые организации, с другой стороны, не формируют у потребителя четкого представления о том, куда следует обращаться по таким вопросам.

Концептуальной проблемой поведенческого надзора является то, что в ходе поведенческого надзора Банк России выявляет факты не только незаконного, но и недобросовестного поведения. При этом в действующем российском правопорядке, только суд может квалифицировать деяния как недобросовестные и применять соответствующие последствия [14].

Существует необходимость нормативного закрепления на законодательном уровне порядка рассмотрения финансовыми организациями жалоб и обращений клиентов, поскольку Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не распространяется на коммерческие организации [15].