Повышение финансового потенциала реализации муниципальной инвестиционной политики

Актуальность проблемы наращивания финансового потенциала муниципальных образований определяется недостаточной разработанностью современных механизмов комбинирования публичных и частных финансовых ресурсов для реализации инвестиционной политики городов и других муниципальных образований как центров экономического роста и инновационного развития. Сегодня одной из ключевых задач системы муниципального управления должно стать стимулирование инвестиционной активности.

Финансовый потенциал реализации муниципальной инвестиционной политики как часть инвестиционного потенциала – это совокупность финансовых ресурсов, которые возможно привлечь для осуществления инвестиционных проектов на территории муниципального образования с участием органов местного самоуправления в качестве соинвесторов или финансовых менеджеров. Особенность формирования этого финансового потенциала определяется отличительными чертами муниципальной инвестиционной политики и заключается в партнерстве государственных, муниципальных и частных инвесторов.

Разница между финансовым потенциалом и фактическим финансовым обеспечением образует финансовую емкость (финансово-инвестиционный резерв) территории муниципального образования и определяет при наличии перспективных проектов ее инвестиционную привлекательность в условиях конкуренции за финансовые ресурсы. Муниципальные образования, обладающие финансовой емкостью территории, имеют возможность перехода от инерционного и сырьевого сценариев инвестиционной политики к финансовому обеспечению индустриального и инновационного сценариев, при которых финансовый потенциал используется для разработок новых продуктов на базе имеющихся технологи- ческих заделов и целенаправленного инвестирования в инновационную систему.

Наращивание финансового потенциала реализации муниципальной инвестиционной политики возможно в различных формах: традиционных – самофинансирование организаций, бюджетное со-финансирование (вертикальное и горизонтальное) и новаторских – реализация государственных и муниципальных программ, муниципально-частное софинансирование, частное финансирование в условиях усиления стимулов инновационно-инвестиционной деятельности государством и органами местного самоуправления. Муниципально-частное партнерство – это наиболее эффективный способ взаимодействия для достижения поставленных целей инвестиционной политики муниципального образования и требует соответствующей нормативной базы, закрепляющей на уровне МЧП контрактные формы – передачу муниципального имущества на концессии; софинансирование инновационных проектов и др.

Финансовыми формами муниципальной поддержки инвестиций являются: применение пониженных налоговых ставок, предоставление инвестиционных налоговых кредитов; предоставление на конкурсной основе муниципальных гарантий; предоставление льгот по аренде помещений и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности; предоставление на конкурсной основе субсидий за счет средств бюджета для возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным для реализации инвестиционных проектов, в том числе процентов по кредитным договорам финансовой аренды (лизинга) на безвозмездной и безвозвратной основе. В связи с низкой бюджетной обеспеченностью большинства муниципалитетов и недостаточными налоговыми полномочиями, а также высоким уровнем дотационности местных бюджетов, растущей долговой нагрузкой на бюджеты осуществление муниципальной поддержки в виде налоговых льгот, субсидирования процентов по кредитам достаточно обременительно для местных бюджетов. Таким образом, на местном уровне основными формами поддержки инвестиций являются: льготы по аренде объектов муниципальной собственности, в том числе в зонах предпринимательской активности, использование инструментов стимулирования сбережений населения и банковской активности по предоставлению долгосрочных кредитов на инвестиционные цели.

Для создания благоприятного инвестиционного климата муниципальных образований и наращивания финансового потенциала реализации инвестиционной политики требуется применение комплекса взаимосвязанных и взаимосогласованных институциональных, организационных и информационных мер. Институциональные меры заключаются в создании и активном функционировании институтов развития, а также в совершенствовании инвестиционного законодательства (поправки по субсидированию части затрат при выпуске корпоративных облигационных займов для финансирования инвестиционных проектов; увеличение существующей льготы в виде возмещения из областного бюджета разницы процентных ставок по кредитам, полученным под реализацию инвестиционного проекта; нормативные правовые акты, регулирующие инвестиционный процесс во всех муниципалитетах; нормативные акты по МЧП); организационные меры включают развитие инструментов стратегического управления и планирования; использование системы муниципальных закупок как инструмента государственной поддержки инновационной и инвестиционной деятельности; диверсификацию инвестиций; развитие системы страхования инвестиций; информационные меры направлены на создание инвестиционного имиджа муниципального образования.

Комплекс институциональных мер включает прежде всего создание новых и активное функционирование действующих институтов развития. Выделим следующие виды государственных институтов развития, способствующих реализации инвестиционных проектов на территории муниципальных образований: инновационные (отбор перспективных инновационных проектов и оказание прямой поддержки инновационного процесса); финансовые (предоставление кредитных ресурсов для реализации частных инвестиционных инициатив); управленческие (управление государственным имуществом в приоритетных секторах экономики); инфраструктурные (управление инновационной инфраструктурой, оказание специализированных услуг).

Так, в рамках развития ГЧП Волгоградская область осуществляет взаимодействие со следующими институтами развития: государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; МСП Банк, созданный Внешэкономбанком для поддержки малого и среднего бизнеса, некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства». В Волгоградской области действует ОАО «Корпорация развития Волгоградской области», Агентство стратегических инициатив, Региональный гарантийный фонд, Региональный микрофинансовый центр, Центр инжиниринга Волгоградской области, государственное автономное учреждение «Волгоградский областной бизнес-инкубатор» в г. Волжском.

Новым финансовым институтом развития стал региональный инвестиционный фонд. Региональные инвестиционные фонды созданы уже в 33 субъектах Российской Федерации, в том числе и в Волгоградской области. «Инвестиционный фонд Волгоградской области – часть средств областного бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП. Это возможность привлечения федеральных средств – бюджетных ассигнований инвестиционного фонда Российской Федерации – для софинансирования инфраструктуры региональных и межрегиональных инвестиционных проектов и помощи инвестору в реализации проекта.

Цель такого рода федеральной поддержки – создание за короткие сроки территориальных точек роста с высокой эффективностью. Такая поддержка региональных проектов крайне востребована, а их реализация позволит не только создать новые инвестиционные объекты за короткий срок, но и увеличить наполнение бюджетов всех уровней за счет налоговых отчислений, в том числе в региональные и местные бюджеты. На сегодняшний день региональные инвестиционные фонды созданы в 33 субъектах РФ.

Для привлечения федерального софинанси-рования предварительно отобрано пять инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территории Волгоградской области с общим объемом инвестиций 74,78 млрд рублей. Среди них строительство предприятия по глубокой переработке зерна ООО «НьюБио» с объемом ин- вестиций в 5,6 млрд рублей, строительство автомобильной дороги агрокомплексу «Волжский» на 7,68 млрд рублей.

Также будут реализовываться проекты: «Букатин Луг» компании «Синара-девелопмент» (5,5 млрд руб.); жилой комплекс «Ахтуба Сити-Парк» (53 млрд руб.); создание комплекса по производству молока на 1,2 тыс. коров ЗАО «Агроинвест» (3 млрд руб.). Организована работа по определению сумм затрат на софинансирование транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры [3].

Институциональные меры включают также совершенствование инвестиционного законодательства и разработку иных, кроме законов, нормативно-правовых актов. Например, в Волгоградской области разработана достаточно полная нормативно-правовая база инвестиционной деятельности, но в основной закон, регулирующий инвестиционную деятельность в Волгоградской области [2], необходимы поправки, которые могут повысить эффективность его действия. В первую очередь нужно внести дополнение в виде определения новой формы финансовой поддержки инвестиционной деятельности: «субсидирование части затрат при выпуске корпоративных облигационных займов для финансирования инвестиционных проектов (приоритетных инвестиционных проектов)», которая может реализовываться за счет возмещения из областного бюджета части затрат на уплату купонов по выпущенным облигациям с указанием размера субсидирования, срока и условий предоставления данной формы государственной поддержки. Это станет стимулом для осуществления инвестиций с использованием заемных средств, частично компенсируя потери при осуществлении займов. В Волгоградской области действует форма поддержки в виде возмещения из областного бюджета разницы процентных ставок по кредитам, полученным под реализацию инвестиционного проекта, но ничего не сказано о займах путем выпуска облигаций, при которых организация также несет издержки, выплачивая доход по ценным бумагам.

При этом во многих случаях для организаций облигации предпочтительнее банковского кредита:

– возможность получить большую сумму за счет большого числа кредиторов (размер кредита ограничен финансовыми ресурсами банка);

– меньший срок оформления и подготовительных действий по получению займа (подго- товка эмиссии ценных бумаг (от 2 до 6 месяцев), а оформление банковского кредита (подготовка документов, оформление залога, согласование параметров кредита) может длиться гораздо дольше);

– возможность управления объемом долга (путем покупки и продажи облигаций на вторичном рынке, банку не выгодно досрочное погашение долга);

– облигационный заем позволяет привлекать средства на срок до 5 лет, большинство банковских кредитов дается не более чем на 3 года [4, с. 22].

В региональных законах также необходимо снятие ограничений по величине существующей льготы в виде возмещения из областного бюджета разницы процентных ставок по кредитам, полученным под реализацию инвестиционного проекта. Например, в Волгоградской области эта льгота осталась в размере 1/3 ставки рефинансирования ЦБ РФ. В сложившейся экономической ситуации, когда ставка по кредитам для юридических лиц почти в 2 раза выше ключевой ставки ЦБ РФ, такая льгота практически не ощутима. В большинстве регионов – лидеров по инвестиционному рейтингу, размер данной льготы не ограничен.

С целью защиты интересов региона, его экономической безопасности и финансовой стабильности необходимо ввести обязательное требование для субъектов, имеющих право на получение государственной поддержки – наличие регистрации на территории области в качестве юридического лица, что позволит избежать двойных потерь областного бюджета: за счет предоставленных льгот и в результате уплаты налогов и сборов данной организацией в другой бюджет. Кроме того, необходимо включить норму о государственных гарантиях прав субъектов инвестиционной деятельности и защите инвестиций, в том числе в отношении стабильности предоставляемых льгот и других форм государственной поддержки.

Важным направлением развития инвестиционной деятельности в регионе является координация действий властей и муниципальных образований по улучшению инвестиционного климата. В частности, в Волгоградской области местное инвестиционное законодательство комплексно представлено только в областном центре городе-герое Волгограде, городских округах и нескольких муниципальных районах. В большинстве муниципалитетов инвестиционное законодатель- ство пока бессистемно. Процесс вовлечения муниципалитетов в поддержку инвестиционной деятельности остро необходим, поскольку многие вопросы регулирования находятся в исключительной компетенции муниципальных образований (доступ к земельным ресурсам, налоговые преференции в части поступлений в местные бюджеты, и др.). Поэтому разработка и утверждение муниципальных правовых актов в сфере инвестиционного законодательства, особенно по муниципально-частному партнерству, могут существенно расширить перечень форм поддержки для инвесторов.

Важность организационно-управленческих мер создания благоприятного инвестиционного климата аргументируется тем, что состояние системы государственного и муниципального управления в регионе оказывает существенное влияние на решения инвесторов. С целью повышения ее эффективности, по нашему мнению, необходимо:

– развивать инструменты стратегического управления и планирования (обеспечить достоверность и точность прогнозирования социально-экономического развития области и муниципальных образований для снижения инвестиционного риска);

– улучшать организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе за счет развития многофункциональных центров и оптимизации системы муниципальных закупок (расширить возможности использования данного инструмента в качестве государственной поддержки инновационной и инвестиционной деятельности);

– обеспечить диверсификацию инвестиций;

– развить систему страхования инвестиций как формы государственной (муниципальной) поддержки инвестиционной деятельности.

Так, наличие в регионах, а затем и муниципалитетах полноценных стратегий – это важное конкурентное преимущество, которое используется не в полной мере. «Пакет стратегических документов субъекта РФ должны составлять: Стратегия социально-экономического развития, Схема территориального планирования и Программа экономического и социального развития на среднесрочную перспективу. В идеале все регионы должны разработать все три документа, представить их в федеральные органы на согласование, утвердить их у себя в соответствующем порядке, опубликовать в официальных СМИ» [7, с. 66].

Государственные и муниципальные закупки используются постоянно во всех сферах и для множества целей, начиная от закупки канцтоваров для государственных учреждений и органов власти и заканчивая осуществлением закупок в рамках реализации масштабных инвестиционных проектов (в Волгограде – «Строительство стадиона к Чемпионату Мира по футболу 2018» – на 6,3 млрд руб.). В этой связи особую актуальность приобретает возможность использования данного инструмента для государственной поддержки различных направлений экономики, которая заключается прежде всего в закреплении законодательством особых условий и преференций при осуществлении закупок. Существует несколько таких направлений: поддержка отечественного производителя, субъектов малого предпринимательства; организаций инвалидов, и т. д. [1, с. 119]. Что касается инвестиционной деятельности, то сегодня никаких преференций, либо особенностей в осуществлении государственных закупок в рамках реализации инвестиционного проекта не существует.

Аукцион как форма торгов предполагает единственный критерий оценки заявки – предложенную заявителем цену. Хотя наибольший интерес в рассматриваемой сфере представляет оценка по критерию «качество работ и (или) квалификация участника конкурса». Здесь для оценки могут использоваться: деловая репутация, наличие опыта, производственных мощностей, технологического оборудования, квалификация работников.

Отдельно нужно выделить инвестиционные проекты, имеющие инновационную направленность. Здесь потенциал государственных закупок достаточно велик, и они могут в полной мере стать фактором развития инновационной деятельности. Особенностью применения государственных закупок как инструмента поддержки реализации инновационно-инвестиционных проектов является то, что он может обеспечить самый большой стимул для производителя – это спрос на инновационный товар. Так, город Волгоград или Волгоградская область, выступая заказчиком инновационной продукции, обеспечит государственные нужды и осуществит поддержку инновационных предприятий.

Однако действующее законодательство о государственных закупках не подходит для закупки инновационной продукции. Главный критерий на конкурсе – цена, а инновационная продукция как более затратная всегда проигрывает, не оценивается и долговременный эффект от исполь- зования закупаемой продукции, что в случае инноваций главное преимущество. Следовательно, для того чтобы государственные закупки могли стимулировать инвестиционную деятельность в регионе, можно предпринять следующие меры в части совершенствования законодательства о государственных закупках:

• 1)    внести изменения в федеральный закон № 94-ФЗ: отдельную статью «Размещение заказов в рамках реализации инвестиционных проектов (приоритетных инвестиционных проектов) Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования», с указанием специфических условий и возможных преференций;

• 2)    разработать новые критерии оценки при осуществлении государственных закупок в рамках реализации инвестиционных и инновационных проектов (показатели долговременного эффекта, качественные показатели, срок эксплуатации и гарантии);

• 3)    предоставить возможность группировки государственных закупок, осуществляемых в рамках конкретного инвестиционного проекта, на сайте государственного заказа Волгоградской области. Это поможет оценить эффективность и экономию бюджетных средств.

Преференциями инвесторам, предоставляемыми при их участии в торгах, могут быть: введение специального закрытого режима торгов, когда к участию в торгах допускаются только организации, осуществляющие инвестиции и реализующие ГЧП-проекты; проведение конкурсов на разработку инвестиционного проекта и на отсроченную закупку инновационной продукции (государственная гарантия покупки инновационной продукции через 2–3 года, под которую победитель конкурса привлекает кредит на разработку и производство продукции, а через 2–3 года, поставив товар, получает возмещение из бюджета); законодательно установленные минимальные объемы закупки продукции инновационных предприятий [5].

Приоритетом в обеспечении диверсификации инвестиций должно стать формирование точек роста, отбор для оказания государственной поддержки тех отраслей, которые имеют перспективу развития и могут генерировать рост в других отраслях и сферах экономики. В условиях ограниченности инвестиционных ресурсов очень важно максимально эффективно воспользоваться имеющимися возможностями. Для Волгоградской области приоритетными сферами для инвестирования в ближайшее время должны стать: сельское хозяйство, туристический потенциал, инновационное развитие региона, а также строительство объектов недвижимости. Сейчас большая часть государственной поддержки, в том числе и в виде инвестиций, оказывается промышленному сектору области. Эта тенденция характерна и для иностранных инвестиций, поступающих в регион. Вклады в основном производятся в предприятия металлургии, топливноэнергетического комплекса и перерабатывающих отраслей, хотя предприятия промышленности обладают достаточными собственными ресурсами для реализации инвестиционных проектов.

Развитие системы страхования инвестиций как формы государственной (муниципальной) поддержки инвестиционной деятельности получило стимул после принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2011 г. № 964 «О порядке осуществления деятельности по страхованию экспортных кредитов и инвестиций от предпринимательских и политических рисков» [6]. Приняв постановление и утвердив правила страхования, Российская Федерация восполнила существовавший пробел, выражавшийся в отсутствии национальной системы страхования иностранных инвестиций российских предприятий. К настоящему моменту сложились необходимые для успешной работы этой системы международно-правовые предпосылки, выражающиеся в условиях многочисленных двусторонних соглашений о защите инвестиций, участницей которых является Россия, которые признают суброгацию (уступку) прав требования от инвестора к страховой организации.

Создание этой системы внесет ощутимый вклад в развитие инвестиций российских предприятий как малого, среднего, так и крупного бизнеса в различных странах мира. Для того чтобы данная форма государственной поддержки и государственного регулирования заработала в субъектах РФ и муниципалитетах России, аналогичные постановления должны быть приняты на уровне регионов и муниципалитетов.

Инвестиционный климат как совокупная характеристика индивидуальных для каждой местности условий способен формировать у инвесторов стимулы к осуществлению инвестиций в развитие той или иной страны, региона, муниципального образования.

Но существует проблема отсутствия надежных индикаторов для инвесторов в принятии решений по поводу финансовых вложений в то или иное муниципальное образование. Рейтинго- вые агентства оценивают региональный инвестиционный климат, уровень социально-экономического развития субъектов РФ и т. д. «Эксперт РА» не занимается составлением инвестиционного рейтинга муниципалитетов, хотя необходимый инструментарий для этого есть, и это возможно в случае заказа со стороны государства или муниципальных органов управления. На наш взгляд, регулярная оценка и ранжирование муниципальных образований необходима, так как именно на местном уровне, который характеризуется определенной степенью развития инфраструктуры, социально-политической стабильности и финансовой устойчивости, в конечном итоге заключаются сделки и осуществляется практическая реализация проектов.

Инвестору необходима полная информация для более достоверного прогноза по уровню инвестиционного риска и рентабельности проекта в том или ином муниципальном образовании. Данное исследование может быть проведено специализированным агентством, департаментом экономики муниципального образования в сотрудничестве с другими органами местного самоуправления либо университетами и научными организациями муниципалитета, так как объем данных, подлежащих обработке в ходе таких расчетов, достаточно обширен по причине большого количества муниципальных образований и в целом по стране, и в каждом регионе. Детальное исследование и составление инвестиционных рейтингов муниципалитетов региона (посредством государственного задания для университетов или специализированных агентств) поможет решить проблему отсутствия надежных индикаторов для достоверного прогноза инвесторами уровня риска и рентабельности проекта.

В числе информационных мер прогностического и аналитического характера важной яв- ляется разработка методики определения финансового потенциала и финансовой емкости (финансово-инвестиционного резерва) реализации инвестиционной политики региона и муниципальных образований.

Цель методики – выявление неиспользованных возможностей имеющегося финансового потенциала и разработка направлений его повышения до определенного ориентира. Для Волгоградской области таким ориентиром могут служить показатели регионов-лидеров в ЮФО. В нашем примере в качестве региона-лидера выбрана Ростовская область.

Методика определения финансового потенциала и финансовой емкости реализации муниципальной инвестиционной политики основана на применении индикатора удельного веса источников финансирования инвестиций в валовом региональном продукте (табл. 1).

Лучшее в динамическом ряду значение регионального индикатора (ДИФ) берется для расчета нижней границы финансового потенциала, а значение индикатора по региону-лидеру в федеральном округе – для расчета верхней границы. В нашем примере лучшее значение ДИФ Волгоградской области было в 2012 г. – 23,8 %.

Финансовая емкость как разница финансовых потенциалов и фактического объема инвестиций определяется в установленных границах (см. табл. 2).

Удельный вес структурных элементов источников финансирования в ВРП в сравнении со средними значениями по Российской Федерации и регионом-лидером показывает резервы использования финансового потенциала по проблемным источникам.

Для определения финансового потенциала реализации инвестиционной политики каждого муниципального образования возможно проведе-

Таблица 1

Условные обозначения и формулы для расчета показателей

Наименование показателя	Условное обозначение и формула расчета
Источники финансирования инвестиций в целом по региону	ИФ р
Источники финансирования инвестиций по муниципальному образованию	ИФ м
Доля источников финансирования в ВРП	ДИФ = ИФ/ВРП
Финансовый потенциал реализации инвестиционной региональной политики	ФП ирп
Финансовый потенциал реализации инвестиционной муниципальной политики	ФП имп
Финансовая емкость	ФЕ = ФП – ИФ
Финансовая емкость реализации инвестиционной региональной политики	ФЕ ирп = ФП ирп – ИФ р
Финансовая емкость реализации инвестиционной муниципальной политики	ФЕ имп – ИФ имп

Примечание. Составлено авторами.

Таблица 2

Расчет показателей финансовой емкости (финансово-инвестиционного резерва) муниципальных образований Волгоградской области

Показатель	Значение
Источники финансирования инвестиций в 2013 г., млн руб.	140 680
Валовой региональный продукт в 2013 г., млн руб.	606 123
Удельный вес источников инвестиций в ВРП, принятый за нижнюю границу ФП ирп (ДИФ – 2012), %	23,8
Нижняя граница финансового потенциала реализации региональной инвестиционной политики (ВРП х ДИФ2012 : 100), млн руб.	144 257
Минимальная финансовая емкость реализации региональной инвестиционной политики (ФЕ ирп = ФП ирп – ИФ р ), млн руб.	3 577
Удельный вес источников инвестиций в ВРП у региона-лидера в ЮФО	27,5
Верхняя граница финансового потенциала реализации региональной инвестиционной политики (ВРП х ДИФРостов : 100), млн руб.	166 684
Максимальная финансовая емкость реализации региональной инвестиционной политики (ФЕ ирп = ФП ирп – ИФ р ), млн руб.	26 004

Примечание. Составлено авторами.

ние аналогичных расчетов с использованием показателя удельного веса источников финансирования инвестиций в выручке организаций, сравнении со среднеобластными данными и показателями муниципалитета-лидера в реализации инвестиционной политики.

Предложенный комплекс мер позволит системно применить формы наращивания финансового потенциала реализации муниципальной инвестиционной политики, среди которых есть новаторские формы, дающие эффект только при условии совершенствования нормативной базы МЧП и усиления стимулов частного финансирования, что дополнительно аргументирует необходимость сотрудничества государства и органов местного самоуправления в создании механизмов финансового стимулирования инвестиционно-инновационной деятельности.