Повышение эффективности бюджетных расходов как основная цель государственной фискальной политики

Мировой финансовый кризис конца 2008г., затронувший практически все страны, включая и Россию, привел к дисбалансу доходов и расходов бюджетов бюджетной системы. Низкий посткризисный уровень располагаемых бюджетных ресурсов в РФ и необходимость сокращения дефицита бюджетов бюджетной системы при возросших расходах не позволяют сохранить существующую структуру бюджетных расходов. В связи с этим для поддержания устойчивого экономического роста и обеспечения финансирования государственных услуг в необходимом объеме актуальными направлениями бюджетной политики становятся повышение эффективности бюджетных расходов и оптимизация их структуры в сторону увеличения доли «продуктивных» трат при сокращении непродуктивных и низкоэффективных. К продуктивным расходам принято относить расходы, способствующие экономическому росту, - инвестиции в инфраструктуру, человеческий потенциал.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013—2015 гг. подчеркивается, что эффективность осуществляемых бюджетных расходов низка, а получаемый социальноэкономический эффект несоразмерен объему израсходованных на те или иные цели средств. Структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития.[2, стр52]

Повышение эффективности нужно проводить в рамках четко определенных приоритетов, на основе создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов.

Для решения этой задачи принята концепция бюджетирования, ориентированного на результат, или программно - целевое бюджетирование. Внедрение же этой концепции в бюджетный процесс сопряжено с большими трудностями, которые обусловлены наличием двух проблемных вопросов, заключающихся: 1) в противоречии целеполагания частных (децентрализованных) и общественных финансов. Так, главная цель частного сектора - это получение прибыли, т.е. получение индивидуальной, не зависящей от результата иных субъектов полезности. В то время как целевая функция для государства - это достижение максимальной системной общественной полезности от потребляемых общественных благ при минимальных потерях для каждого индивидуума; 2) в невозможности усиления использования хозяйственной инициативы на местах в рамках сложившейся системы межбюджетных отношений. [1, стр58]

В результате внедрения бюджета, ориентированного на результат, происходит переключение механизма общественных финансов с поиска системной результативности и эффективности к поиску результативности и эффективности частных программ, направленных на точечное удовлетворение потребностей, установленных законом. Ожидаемое при этом увеличение хозяйственной инициативы на местах за счет передачи многих полномочий на уровень муниципальных образований не может быть реализовано из-за недостаточной для этого обеспеченности собственными доходами.

Поэтому, помимо внедрения инструментов, ориентированных на достижение и оценку эффективности и результативности расходов отдельных программ и ведомств, необходимо внедрение инструмента, который позволил бы определить достижение общесистемного эффекта. То есть, необходимо учитывать результаты не только конкретного субъекта, оказывающего услуги, но и всего общества. Таким образом, эффективность должна определяться как экономия ресурсов с позиций единого целого.

Определение системной результативности и эффективности возможно только исходя из увязывания бюджетных расходов с целями государственной политики. Как свидетельствует исследование, проведенное Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при отделении общественных наук РАН, основной целью государственной экономической политики является уровень жизни и благосостояние населения.

Поэтому, увеличение благосостояния граждан с точки зрения общественных финансов, должно выражаться в увеличении реальных возможностей бюджета по обеспечению достойной жизни каждого гражданина. Результативность, в таком случае понимаемая как достижение основной поставленной государственной цели, будет выражаться в увеличении реальных расходов (благосостояния) на душу населения. Так например, рост внутреннего валового продукта на 2013 год замедлился до 1,3% с 3,4% в 2012 году. Уровень безработицы на январь 2014 года по данным Федеральной службы государственной статистики составляет 5.6%. А численность всего населения на 1 января 2014 года возросла на 155037 человек. Среднедушевые денежные доходы населения на 1 квартал 2014 года составили 22668,8 рублей, здесь наблюдается сокращение на 4,3 % по отношению к прошлому году. По данным Госкомстата 15,7 млн. человек на 2013 год имеют денежные доходы ниже величины прожиточного минимума.[4]

Внесенные изменения в Бюджетный кодекс в 2013 году изменения были нацелены как на продолжение реформы государственных учреждений, так и на совершенствование финансового контроля за госрасходами.

Коренным образом изменился сам принцип построения бюджета. Федеральный бюджет 2014 года был сформирован на программной основе. Региональные и муниципальные власти также получили право формировать свои бюджеты на 2014 год по программному принципу. Осталось только этой возможностью активно пользоваться, отрабатывать новые, более открытые и эффективные подходы к бюджетному процессу. Пока же исполнение бюджетов идёт хаотично и крайне неравномерно. В конце года начинаются аврал, спешное освоение имеющихся средств, ресурсов. Если что-то здесь и меняется, то очень медленно, просто микроскопическими шагами. Так, за 7 месяцев 2013 года госпрограмма «Информационное общество» исполнена лишь на 3,5%. [3, стр.3]

Некоторые целевые программы и вовсе не реализуются и не финансируются, остаются на бумаге. Заложенные на них средства лежат в бюджете мёртвым грузом (например, ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения», «Чистая вода» и т.д.). В связи с этим Президент предложил ужесточить ответственность органов власти и персональную ответственность должностных лиц за экономное расходование бюджетных средств при безусловном достижении конечных результатов. Все расходы должны быть обоснованы и тщательно просчитаны ещё на стадии подготовки программ и бюджета. В основу планирования государственных и муниципальных финансов должны быть положены бюджетные нормативы, которые отражали бы наилучшее соотношение бюджетных затрат и итоговых результатов. В решении этой задачи определённые надежды В.В. Путин возложил на Счётную палату, которая в соответствии с новым законом теперь может проводить комплексный анализ госрасходов: от их планирования до оценки эффективности затрат.

Серьёзным резервом повышения эффективности бюджетных расходов должно стать повышение качества работы государственных и муниципальных учреждений за счёт быстрого и широкого внедрения лучших практик оказания государственных (муниципальных) услуг.

Министр финансов РФ А.Г. Силуанов наряду с положительными результатами (повсеместное внедрение в практику трёхлетнего бюджетного планирования, создание нового механизма финансирования государственных (муниципальных) услуг, переход к программным бюджетам) отмечает, что многие правильные меры не доведены до конца, реализованы формально. Вместо инструмента, объединяющего стратегическое бюджетное планирование, в ряде случаев в Минфин поступили обычные бюджетные заявки на дополнительное финансирование, зачастую не связанное с общими целями и задачами программ.

В госпрограммах не сформулированы требования и целевые ориентиры, государственно-муниципальные задания в большинстве случаев также остаются формальными. Субсидии на их выполнение считаются методом «от достигнутого». Бюджетные учреждения по-прежнему не заинтересованы в повышении качества оказываемых ими услуг, в снижении издержек, в конкуренции за потребителя. В результате не реализуются задачи повышения эффективности бюджетных расходов, остаётся раздутым и неэффективным бюджетный сектор, требующий постоянных растущих вливаний. За последние 10 лет расходы всех бюджетов на отрасли социальной сферы, государственного и муниципального управления в реальном выражении выросли в 2,5 раза.[3,стр. 4]

Доля неэффективных расходов регионов по образованию, здравоохранению, ЖКХ в среднем составляет 10%, а в отдельных субъектах Федерации доходит до 25%. В ближайшие два-три года необходимо довести до ума уже начатые реформы, перейти к программным бюджетам, реализовать Закон № 83-Ф3, расширить применение механизмов государственно-частного партнёрства, повысить адресность социальной поддержки.

Таким образом, проблемами низкой эффективности бюджетных расходов являются: во-первых, то что в стране действует очень много норм, правил, инструкций прежних времён, которые мешают работать, которые абсолютно не соответствуют требованиям сегодняшнего дня, во-вторых, то что цели, задачи, мероприятия отдельных государственных программ не всегда увязаны с заявленными стратегическими приоритетами, в- третьих, в большинстве программ отсутствуют разделы, содержащие информацию о взаимосвязи со смежными госпрограммами, в-четвертых, по отдельным государственным программам отсутствует положительная динамика планируемых показателей даже в случае увеличения финансового обеспечения. Для решения всех этих проблем необходимо: провести самую тщательную инвентаризацию нормативно-правовой базы с привлечением экспертного сообщества и руководителей соответствующих отраслей; кардинально изменить подход к использованию имеющихся ресурсов; обеспечить рост производительности труда; обеспечить получение лучших результатов при минимальных издержках; ввести в текстовую часть государственных программ анализ рисков и описание мер управления этими рисками; обеспечить комплексный анализ эффективности всей системы льгот и преференций, чтобы нацелить их на стимулирование экономического развития, решения социальных проблем и укрепления доходной и расходной базы бюджетов всех уровней.