Повышение эффективности реализации адресных инвестиционных программ Санкт-Петербурга

Ежегодно Правительством Российской Федерации утверждается бюджет Российской Федерации на очередной финансовый год, а также на плановый период, который в настоящее время составляет 2 года. Данный бюджет называется федеральным бюджетом. По аналогии с федеральным бюджетом в субъектах Российской Федерации утверждаются бюджеты субъектов.

В Санкт-Петербурге, как субъекте Российской Федерации, ежегодно принимается закон Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и на соответствующий плановый период.

В последние годы, в ходе исполнения бюджета, а также при подготовке отчета об исполнении бюджета, на первый план выходит эффективность расходования бюджетных средств.

В соответствии со статьей 34 Бюджетного Кодекса Российской Федерации1 принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Начиная с 2014 года при составлении бюджета Санкт-Петербурга финансовый блок Правительства Санкт-Петербурга, в который входят Комитета финансов Санкт-Петербурга, Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, а также Комитет по промышленной политике и инновациям Санкт-Петербурга, ориентируется на утвержденные Правительством Санкт-Петербурга государственные программы Санкт-Петербурга.

Государственная программа Санкт-Петербурга - система взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития Санкт-Петербурга. 2 В государственной программе мероприятия разделяются на расходы развития (расходы, включаемые в адресную инвестиционную программу в соответствии с Положением об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по подготовке решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга, а также решений о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации Адресной инвестиционной программы, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 N 1435, и текущие расходы (иные расходы, не включаемые в расходы развития).

Текущие расходы - это расходы бюджета на социальное и экономическое развитие государства, финансирование мероприятий социальной защиты населения и другие расходы, которые не предусмотрены в расходах развития. Текущие расходы обеспечивают государственное потребление (покупка товаров и услуг), предусмотренные законодательно выплаты населению, переводы за границу, государственные субсидии, дотации, субвенции (трансферты) и другие.

Расходы развития - это затраты бюджетов на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, в частности финансирование капитальных вложений производственного и непроизводственного назначения, финансирование структурной перестройки национальной экономики и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством.

В Правительстве Санкт-Петербурге, в последние несколько лет, активно обсуждается вопрос о необходимости повышения эффективности реализации именно Адресной инвестиционной программы. Необходимости более эффективного расходования бюджетных средств, направляемых на создание новых объектов социальной инфраструктуры.

В данной работе планируется выявить основные причины, оказывающие влияние на исполнение Адресной инвестиционной программы, а также подготовить ряд мероприятий, направленных на повышение эффективности реализации Адресной инвестиционной программы.

Нормативно-правовое обеспечение формирования и реализации Адресной инвестиционной программы

Формирование Адресной инвестиционной программы является этапом бюджетного процесса. Бюджетный процесс в Санкт-Петербурге -регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти Санкт-Петербурга и иных участников бюджетного процесса в Санкт-Петербурге по составлению и рассмотрению проекта бюджета Санкт-Петербурга (далее - проект бюджета), проекта бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга, утверждению и исполнению бюджета Санкт-Петербурга (далее - бюджет), бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.3

Порядок и сроки составления проекта бюджета Санкт-Петербурга определены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12.02.2008 № 122 «О мерах по составлению проекта бюджета Санкт-Петербурга и проекта бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга».

Нормативно-правовым актом, регламентирующим порядок работы с Адресной инвестиционной программой, является постановление Правительства Санкт-Петербурга от 20.10.2010 № 1435 «Об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга по подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга, а также решений о бюджетных инвестициях в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга, решений о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Санкт-Петербурга и порядке формирования и реализации адресной инвестиционной программы» (далее - Постановление 1435).

Для выполнения дальнейшего анализа необходимо обозначить несколько понятий, в соответствии с Постановлением 1435.

Адресная инвестиционная программа представляет собой перечень расходов, с указанием заказчика и иных характеристик, группируемых по следующим отраслям городского хозяйства: "Жилищное хозяйство", "Обеспечение пожарной безопасности", "Общее образование", "Дошкольное образование", "Культура", "Здравоохранение", "Физическая культура и спорт", "Социальная политика", "Молодежная политика и оздоровление детей", "Охрана окружающей среды", "Другие общегосударственные вопросы", "Дорожное хозяйство", "Коммунальное хозяйство", "Связь и информатика", "Другие вопросы в области национальной экономики" и "Транспорт".

В соответствии с Постановлением 1435 предусматривается выделение расходов бюджета Санкт-Петербурга на объекты, под которыми понимаются объекты дорожной, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Объекты социальной инфраструктуры - объекты капитального строительства государственной собственности Санкт-Петербурга (объекты капитального строительства, которые будут отнесены к объектам капитального строительства государственной собственности Санкт-Петербурга), которые относятся (будут отнесены) к отраслям: "Жилищное хозяйство", "Обеспечение пожарной безопасности", "Общее образование", "Дошкольное образование", "Культура", "Здравоохранение", "Физическая культура и спорт", "Социальная политика", "Молодежная политика и оздоровление детей", "Охрана окружающей среды", "Другие общегосударственные вопросы", "Связь и информатика", "Другие вопросы в области национальной экономики", "Гражданская оборона" (в части, касающейся защитных сооружений гражданской обороны).

Объекты дорожной инфраструктуры - автомобильные дороги общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге (автомобильные дороги общего пользования, которые будут отнесены к автомобильным дорогам общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге), светофоры и светофорные объекты, искусственные дорожные сооружения, которые относятся (будут отнесены) к объектам государственной собственности Санкт-Петербурга, пешеходные переходы, а также трамвайные пути, не являющиеся автомобильными дорогами общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге, и автоматизированные системы управления дорожным движением.

Объекты инженерной инфраструктуры - объекты водо-, тепло-, электро- и газоснабжения, водоотведения, наружного освещения, художественной подсветки и связи, включая инженерную подготовку территории, которые относятся (будут отнесены) к объектам государственной собственности Санкт-Петербурга.

Анализ исполнения Адресной инвестиционной программы в предыдущие годы.

Бюджет Санкт-Петербурга ежегодно утверждается законом Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и на плановый период. Адресная инвестиционная программа утверждается в составе вышеуказанного закона отдельным приложением к нему по форме, согласно таблице 1. Общий годовой объем расходов бюджета ежегодно составляет 400-600 млрд. рублей. Расходы на реализацию Адресной инвестиционной программы ежегодно составляют порядка 80-100 млрд. рублей. В среднем данный объем средств составляет до 20% от общей суммы расходов бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год. Данный объем средств напрямую зависит от доходов, поступающих в бюджет.

Наиболее интересным периодом для анализа исполнения Адресной

2012 год. реализацию освоенные инвестиционной программы является период с 2008 по На графике 1 представлены объемы средств, выделяемые на Адресной инвестиционной программы и объемы средств по итогам завершения соответствующего финансового года. График 1

Как видно из представленного графика начиная с 2008 года объем неизрасходованных средств с каждым годом становился все больше. Таким образом, эффективность расходования бюджетных средств снижалась. Это абсолютно недопустимая ситуация, так как при наличии финансирования из городского бюджета строительства или реконструкции того или иного объекта городской инфраструктуры выделяемые средства не осваивались, что в свою очередь приводило к срыву ввода объекта в

эксплуатацию.

Кроме того, в последующие годы возникала необходимость повторного выделения бюджетных средств и направление их на финансирование незаконченного строительством объекта. При этом начало финансирования создания новых объектов переносилось на более поздний период.

На графике 1 видно, что в 2012 году освоение Адресной инвестиционной программы составило всего 63,5 %. Это самый низкий процент освоения за последние 10 лет освоения Адресной инвестиционной программы.

Основной вклад в низкие показатели по освоению Адресной инвестиционной программы вносил Комитет по строительству, что видно на Графике 2, а это означает что не реализовывалась программа создания объектов социальной инфраструктуры, наиболее востребованной для города и горожан.

График 2

• 1.4 Определение причин неисполнения Адресной инвестиционной программы.

Для выявления основных причин низкого освоения Адресной инвестиционной программы 2012 года проведем детальный анализ расходования средств в 2012 году.

Общий объем капитальных вложений в 2012 году в рамках Адресной инвестиционной программы Санкт-Петербурга (далее - АИП 2012) в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 23.05.2012 № 287-44 «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» составляет 95 196,7 млн. руб. (22,7% от общей суммы расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2012 год).

Наибольший объем средств АИП 2012 направлен на развитие таких отраслей, как коммунальное хозяйство, дорожное хозяйство, транспорт, жилищное хозяйство, здравоохранение и образование. На их долю приходится 85,1% всего объема работ АИП 2012 (График 3).

График 3

Другие отрасли

14 166,9(14,9%)

Здравоохранение.

*581,6(8,0%) \

Образование (Дошкольное образование. Общее образование) 6 534,2(6,9%)

Транспорт 15 5’4.'(16,4%) жилищное хозяйство 9 287,6(9,8%)

Исполнение АИП 2012 по состоянию на 31.12.2012 составляет 60

437,7 млн. руб. (63,5% от объема работ АИП 2012). На диаграмме, Графике 4, приводится поквартальное исполнение лимитов финансирования АИП-2012 нарастающим итогом. Из данной диаграммы видно, что основное исполнение АИП приходится на 4 квартал 2012 года.

График 4

12 месяцев

9 месяцев

6 месяцев

3 месяца

Анализ

сделать следующие выводы:

• 1.    по основным государственным заказчикам значительное снижение исполнения бюджета наблюдается:

• •    у Комитета по строительству (с 97,5% - в 2009 году до 50,1% - в 2012 году);

• •    у Комитета по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга (с 93,1% в 2011 году до 60,6% в 2012 году);

• •    у Комитета по энергетике и инженерному обеспечению (с 96,2% в 2008 году до 67,3% в 2012 году);

• •    у Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли (после роста с 41,8% в 2009 году до 81,3% в 2011 году - снижение до 41,9% в 2012 году).

• 2.    стабильно высокий процент исполнения с незначительной тенденцией к снижению (по основным государственным заказчикам) можно отметить:

Учитывая высокий удельный вес лимитов финансирования в общем объеме лимита, утвержденного на 2012 год, предоставленных Комитету по строительству (41,4%), Комитету по энергетике и инженерному обеспечению (20,5%), Комитету по развитию транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга (14,9%), снижение процента исполнения по данным государственным заказчикам Санкт-Петербурга оказывает существенное влияние на невысокий процент исполнения АИП в 2012 году в целом;

• •    у Комитета по транспорту (на фоне высокого исполнения в 2009-2010 годах на уровне 99,9-98,2 % снижение до 92,1% в 2011 году и до 90,9% в 2012 году);

• •    у Комитета по благоустройству Санкт-Петербурга (93,1% в 2012 году, что на 2,0 % меньше, чем в 2011 году).

В 2012 году наблюдался высокий процент исполнения по таким государственным заказчикам, как: Комитет по информатизации и связи – 99,9%, Комитет по здравоохранению - 97,8%, Администрация Губернатора Санкт-Петербурга - 95,2%, Комитет по транспортно-транзитной политике -90,2%. Однако, принимая во внимание, что объем лимитов, закрепленных за данными государственными заказчиками Санкт-Петербурга, небольшой (около 2,0%), высокий процент финансирования на исполнении АИП 2012 года в целом сказывается незначительно.

Подводя итог выполненному анализу можно выделить основные причины неисполнения АИП 2012 года, а именно:

• 1.    Отсутствие положительного заключения Управления государственной экспертизы     по     53     объектам     на     общую     сумму

  7 23 8 108,7 тыс. рублей (или 7,6 % от объема АИП 2012 года);

• 2.    Отсутствие заключенных государственных контрактов по 31 объекту на общую сумму 3 648 271,9 тыс. рублей (или 3,8% от объема АИП 2012 года);

• 3.    Длительное решение имущественно-правовых вопросов по 81 объекту на общую сумму 13 934 950,6 тыс. рублей (или 14,6% от объема АИП 2012 года);

• 4.    Низкие темпы производства работ подрядными организациями по 56 объектам на общую сумму 6 473 028,1 тыс. рублей (или 6,8% от объема АИП 2012 года);

В связи с переносом Комитетом по строительству ряда объектов в АИП на 2013 год, не были освоены бюджетные ассигнования в объеме 308 814,9 тыс. рублей (или 0,3 %) выделенные государственным заказчикам Санкт-Петербурга на приобретение немонтируемого оборудования для оснащения социальных объектов, которые были запланированы к вводу в 2012 году.

По состоянию на 31.12.2012 неизрасходованные средства, в объеме 3 315 274,2 тыс. рублей (или 3,5 %) включают в себя экономию от проведенных конкурсных процедур, по факту завершения работ, а также выполнения работ за счет средств инвестора.

В дальнейшей работе будет проведен анализ мероприятий, который выполняется исполнительными органами государственной власти для преодоления причин неосвоения Адресных инвестиционных программ, а также будет подготовлен план дополнительных мероприятий, направленный на повышение эффективности реализации Адресных инвестиционных программ.