Повышение эффективности управления региональными инвестиционными проектами

DOI:

Цитирование. Седова Н. В., Филатов А. С., 2020. Повышение эффективности управления региональными инвестиционными проектами // Региональная экономика. Юг России. Т. 8, № 3. С. 130–138. DOI: 10.15688/

Постановка проблемы

Согласно прогнозу Росстата в Российской Федерации ожидается снижение количества населения к 2025 г. [Демографический прогноз ... , 2020]. Потеря такого фактора производства требует концентрации ресурсов страны на альтернативных источниках роста экономики. Последними становятся основной капитал и производительность труда.

Оба указанных фактора требуют активизации инвестиционной активности как для акселерации процесса воспроизводства основных фондов, так и для интенсификации производства. Более того, в части расширения основных фондов российской экономике критически важно добиться не только количественного, но и качественного роста. Эффективное распределение инвестиционных потоков позволяет достичь обеих целей и обеспечить структурный переход экономики в качественно новое состояние.

Функционирование экономики России в условиях свободного рынка позволяет формировать директивные меры по распределению инвестиций только для бюджетных инвестиций и инвестиций государственных корпораций. Для формирования вектора распределения частных инвес- тиций как по территориальному, так и секторальному признакам государство использует ряд стимулирующих инструментов – субсидии, налоговые льготы, обеспечение инфраструктурой и т. д.

Использование механизмов государственной поддержки инвестиционной деятельности опирается на разработанные стратегии социально-экономического, пространственного и отраслевого развития. Без синхронизации с указанными документами ресурсы, выделяемые для обеспечения поддержки, расходуются неэффективно, не позволяя достигать целевых параметров социально-экономического развития.

Промежуточным звеном между стратегией социально-экономического развития и мерами поддержки выступает инвестиционная политика. Последняя обеспечивает общий вектор распределения инвестиций для обеспечения роста. Цель инвестиционной политики – обеспечение эффективного распределения инвестиций за счет применения стимулирующих мер [Арташина, 2012].

Инвестиционная политика формируется как в масштабах всей страны, так и на региональном уровне. Реализация инвестиционной политики на уровне страны обеспечивает снижение дисбалансов в отраслевом, технологическом и территориальном развитии [Ивантер, 2017]. На ре- гиональном уровне она обеспечивает удовлетворение инвестиционных интересов конкретного региона.

Важным аспектом поддержки инвестиций является выделение ключевых инвестиционных проектов – РИП. Последние отличаются своими масштабами и эффективностью, в результате чего зачастую требуют оказания комплексной поддержки. Такие проекты обеспечивают достижение целевых параметров социально-экономического развития, поэтому власти региона всячески способствуют реализации таких проектов.

Обзор литературы и методы

Определение РИП сформировано в нормативно-правовой базе Российской Федерации. Однако оно используется для целей реализации механизма налогового стимулирования инвестиционных проектов. Согласно определению Налогового Кодекса, РИП является инвестиционный проект, удовлетворяющий одновременно нескольким требованиям [Налоговый кодекс РФ]:

• –    целью РИП является производство товаров;

• –    РИП осуществляется на территории одного из заранее определенных регионов;

• –    РИП не направлен на добычу нефти, природного газа, газового конденсата, а также транспортировку указанных продуктов;

• –    соблюдается минимальный объем инвестиций;

• –    каждый РИП реализуется единственным участником.

Мы считаем, что данное определение не отражает в полной мере экономическое содержание данной категории. Главная причина – отсутствие характеристик, качественно отличающих РИП от остальной массы инвестиционных проектов. В целях более подробного анализа обратимся к эволюции определения РИП (см. таблицу).

Анализ указанных определений регионального инвестиционного проекта формирует две основные его характеристики: соответствие стратегии социально-экономического развития региона и оказание существенного влияния на развитие региона. При этом в указанных дефинициях отсутствует общий подход к определению уровня власти, ответственного за управление такими проектами.

На основании указанных подходов мы определили, что РИП является инвестиционный проект, соответствующий стратегическим приоритетам социально-экономического развития региона и способный оказать существенное влияние на региональные социально-экономические параметры. Реализация РИП должна находиться в фокусе деятельности региональных властей.

Целью регионального инвестиционного проекта становится акселерация социально-экономического развития региона. Объектами выступают активы, создаваемые на балансе организаций, которые являются резидентами региона осуществления РИП. Для создания РИП вовлекаются следующие виды региональных ресурсов: природные, инфраструктурные, производственные, инновационные, трудовые, финансовые.

Таблица

Эволюция подходов к определению регионального инвестиционного проекта

Год	Автор	Определение
2001	В.А. Швандар	РИП – проект, оказывающий существенное влияние на экономическую, социальную и экологическую сферы территориальной единицы
2001	Л.В. Якупова	РИП – форма перераспределения финансовых ресурсов региона на основе заранее определенных целей, критериев и возможных форм использования данных ресурсов для решения конкретных задач; РИП являются инструментом регулирования региональной экономики
2004	А.В. Золотов	РИП – инструмент федеральной власти для реализации экономической политики в регионе, задачей которого является формирование равновесия между эффективностью и территориальной справедливостью
2005	Е.А. Гончарова	РИП направлен на достижение стратегических приоритетов региона с учетом интересов всего регионального сообщества
2010	И.А. Лиман, М.Р. Минязев	РИП – проекты, направленные на социально-экономическое развитие региона, которые реализуются региональными органами власти
2012	Д.П. Малышев	РИП – система мероприятий, обеспечивающих социально-экономическое развитие региона в части развития объектов бизнеса, инженерной и социальной инфраструктуры
2016	А.М. Резяпова	РИП – механизм реализации инвестиционных намерений пользователей региональных объектов инвестирования для достижения задач инвестиционного развития региона

Примечание. Составлено авторами.

Отдельно отметим, что финансовые ресурсы могут привлекаться за пределами региона осуществления РИП. Ими могут быть как средства федерального бюджета, так и средства банков или фондов, располагающихся в других регионах. Иными словами, РИП определяются объектами инвестирования, а не субъектами финансирования.

Региональный инвестиционный проект характеризуется совокупностью показателей эффективности. К ним относятся коммерческая эффективность (доходность для инвесторов), бюджетная эффективность (сальдо налоговых поступлений в бюджет), социальная эффективность (создание рабочих мест), прямая экономическая эффективность (объем инвестиционных затрат), косвенная экономическая эффективность (создание добавленной стоимости в будущем).

Поддержка региональных инвестиционных проектов не только ускоряет социально-экономическое развитие региона, но и повышает общий инвестиционный климат в регионе. Создаваемая в результате реализации РИП инфраструктура становится центром притяжения новых инвестиций в регион [Филатов, 2019].

Управление РИП, наряду с управлением инвестиционным климатом, находится в ведении региональных органов власти. Используя различные меры поддержки, регионы конкурируют за привлечение инвестиций. При этом важной проблемой является дефицит в отстающих регионах ресурсов и инфраструктуры для привлечения инвестиций.

В связи с этим федеральные власти формируют дополнительные меры поддержки, обеспечивая их собственными ресурсами. Такие инструменты вводятся для акселерации инвестиционной активности в отстающих регионах. Повышение инвестиционной активности приводит к ускорению темпов их социально-экономического развития.

Целью оказания мер государственной поддержки региональными властями является достижение целевых параметров социально-экономического развития внутри региона. Целью подобной политики федеральных властей является формирование сбалансированного пространственного развития, обеспечения опережающих темпов социально-экономического роста отсталых регионов.

Таким образом, возникает некий конфликт интересов. Власти региона обычно лучше осведомлены о реальном положении дел в регио- не и, по нашему мнению, более точно определяют проекты для оказания поддержки. Однако ресурсы выделяют федеральные власти, соответственно они имеют право самостоятельно выбирать проекты.

В связи с этим актуальным для ученого сообщества остается вопрос распределения полномочий при оказании государственной поддержки региональным инвестиционным проектам между федеральными и региональными властями [Седова, Придорожная, 2018]. Для того, чтобы лучше разобраться в этом вопросе, обратимся к международному опыту.

В Китае с 1980 г. функционирует практика внедрения особых экономических зон [Иванов, 2014]. На территории данных зон введены особые условия ведения хозяйственной деятельности, в том числе налоговое стимулирование. Данный инструмент сформировал оптимальную модель развития отдельных регионов за счет привлечения иностранных инвестиций [Чао, Полоник, 2016]. Функции по управлению данными зонами замкнуты на региональных органах власти. Федеральные власти вопреки первоначальным планам стали важным субъектом реализации РИП. Участие федеральных властей заключается в ресурсной поддержке РИП, направленных на строительство инфраструктуры.

В США функционирует «Администрация долины Теннесси», которая содействует социально-экономическому развитию регионов в районе реки Теннесси [Батманова, 2014]. Задача корпорации – привлечение инвестиций и развитие местных коммун. Инструменты привлечения инвестиций – удержание низких цен на электроэнергию, предоставление земельных участков, финансирование инвестиционных проектов, консультирование инвесторов.

В данном случае можно косвенно судить о том, что поддержкой РИП занимаются федеральные органы власти, однако прямым субъектом выступает государственная корпорация. При этом последняя не имеет привязки к административно-территориальным границам регионов.

В Канаде осуществляется поддержка РИП, направленных на строительство инфраструктуры для разработки полезных ископаемых. С 1960 г. действует программа «Дорога к Северу». Она курируется одновременно федеральным и региональным уровнями власти. Основная задача программы – строительство транспортной инфраструктуры, обеспечивающей транспортное сообщение с отдаленными регионами, богаты- ми неосвоенными природными ресурсами [Ломакина, 2016].

Поддержка РИП в Германии осуществляется через призму национальной задачи «Совершенствование региональной экономической структуры» [Кузнецова, 2016]. Данная задача отражает вектор региональной политики государства, направленной на социально-экономическое развитие регионов. Финансирование РИП осуществляется за счет ресурсов федерального и регионального бюджетов. Полномочия по формированию пула проектов, которым будет оказана поддержка, лежат на региональном уровне власти.

Анализ международного опыта показал, что центральные власти вовлекаются в процесс управления РИП в случае выделения ресурсов. Мы считаем, что для российской практики наиболее применим опыт Германии, где ответственность по отбору РИП лежит на региональных властях, а финансирование осуществляется в том числе из бюджетов разных уровней.

Распределение полномочий по поддержке РИП в Российской Федерации определено Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (рис. 1). Федеральные органы ответственны за создание благоприятных условий для осуществления инвестиций, а также могут напрямую участвовать в реализа- ции инвестиционных проектов. Полномочия региональных властей сконцентрированы на финансировании инвестиционных проектов.

Несмотря на то что региональные органы власти наделены полномочиями по осуществлению финансовой поддержки региональных инвестиционных проектов, сохраняется актуальность проблемы привлечения федеральных ресурсов. Необходимо найти баланс, при котором бы соблюдались цели и интересы как федеральных, так и региональных уровней власти.

При этом федеральные власти склонны оказывать поддержку наиболее крупным и эффективным региональным инвестиционным проектам. Региональные власти могут обладать более детальной информацией о проектах и предлагать более оптимальный набор проектов. Но принятие решения происходит на федеральном уровне, который способствует оказанию непосредственной финансовой поддержки.

Ранее мы определили, что в понятие регионального инвестиционного проекта закладывается его соответствие стратегическим документам и способность влиять на социально-экономические показатели региона. В соответствии с этим выделение федеральных ресурсов должно гарантированно обеспечивать реализацию проектов, которым оказывается поддержка. В противном случае существенно снижается эффектив-

• -    Совершенствование налоговой системы

• -    Установление специальных налоговых режимов

• -    Защиты интересов инвесторов

• -    Предоставление специальных условий пользование ресурсами

• -    Расширение использования средств населения

• -    Создание информационно-аналитических центров

• -    Соблюдение условий конкуренции

• -    Расширение использования залогов

• -    Развитие лизинга

• -    Переоценка основных фондов

• -    Стимулирование создания частных инвестиционных фондов

• -    Нормативное регулирование ценообразования в строительстве

• -    Отсутств ую т

• -    Осуществление бюджетного финансирования

• -    Формирование инвестиционной программы

• -    Экспертиза инвестиционных проектов

• -    Защита от поставок неэффективного оборудования

• -    Эмиссия долговых инструментов

• -    Вовлечение государственной собственности

• -    Предоставление концессий

• -    Осуществление бюджетного финансирования

• -    Экспертиза инвестиционных проектов

• -    Предоставление гарантий

• -    Эмиссия долговых инструментов

• -    Вовлечение государственной собственности

Создание благоприятных условий

Прямое участие в проектах

Рис. 1. Законодательные меры государственной поддержки инвестиций на федеральном и региональном уровне

Примечание. Составлено авторами на основе Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

ность использования ресурсов, так как проекты могут быть реализованы, а рост – оставаться не достигнутым.

В связи с этим актуально на этапе оценки эффективности проектов проводить также оценку рисков. Это позволит повысить качество планирования социально-экономического развития регионов. Более того, важно не только оказать поддержу проектам, но и мониторить ход их реализации для реагирования на возникающие препятствия.

Результаты

Мы предлагаем использование портфельного метода управления региональными инвестиционными проектами. Данная концепция предполагает формирование оптимального портфеля региональных инвестиционных проектов, сбалансированного по совокупной эффективности и риску. Это позволит более эффективно проводить региональную инвестиционную политику, направленную на социально-экономическое развитие региона.

Реализация данной концепции опирается на 3 основные этапа (рис. 2): выработка стратегии формирования портфеля РИП; формирование портфеля РИП; мониторинг портфеля РИП.

На этапе выработки стратегии управления портфелем необходимо определить цели, задачи и объекты региональных инвестиционных проектов. Целями могут быть формирование опережающих темпов экономического развития, формирование цифровой экономики, повышение комфортной среды для жизни и т. д. Задачи определяют, как именно эти цели будут достигнуты. Например, цель по опережающему экономическому развитию региона может быть обеспечена развитием крупных инвестиционных проектов или развитием малого и среднего предпринимательства либо развитием инновационной среды.

Под объектами РИП следует понимать категории, к которым относятся создаваемые в результате реализации проектов активы. Мы выделяем 3 категории: производственные объекты, объекты социальной инфраструктуры и комфортной среды для жизни, объекты магистральной инфраструктуры. Отдельно необходимо выделить важнейшие отрасли.

Критически важно отметить, что выработка стратегии формирования портфеля РИП должна формироваться региональными властями с обязательным соблюдением условий федеральных стратегических документов. То есть при формировании стратегии управления РИП в каком-либо регионе должны быть приняты во внимание Указ Президента «О национальных целях и стратегических задачах Российской Федерации до 2024 года», Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г., а также отраслевые стратегии и стратегии развития макрорегионов.

Рис. 2. Концептуальная схема государственной поддержки региональных инвестиционных проектов на основе формирования сбалансированного портфеля проектов

Примечание. Составлено авторами.

Формирование портфеля региональных инвестиционных проектов заключается в проведении конкурного отбора РИП, который необходимо проводить в силу ограниченности бюджетных ресурсов. Для этого предлагается выполнить следующие процедуры:

• 1.    Провести оценку эффективности проектов по количественным и качественным критериям.

• 2.    Вывести интегральную оценку эффективности проектов на основании средневзвешенного значения.

• 3.    Оценить риски РИП (под риском понимается вероятность недостижения плановых значений эффективности РИП).

• 4.    Установить лимит финансирования каждого РИП на основании оценки эффективности и риска.

• 5.    Ранжировать проекты на основании значений п. 4.

• 6.    Сформировать оптимальный портфель РИП.

После формирования портфеля наступает стадия мониторинга реализации региональных инвестиционных проектов. Мониторинг целесообразно проводить на предмет достижения плановых значений эффективности проекта. То есть могут подвергаться проверке как сохранение конфигурации проекта (количество создаваемых рабочих мест, объем инвестиций и т. д.), так и скорость его реализации (например, строительства объекта). В случае критического несоблюдения плановых параметров, под которые государство выделило ресурсы, предлагается вводить санкции. Последними могут быть как требование частичного возврата вложенных средств, так и конвертация вложенных средств в капитал проектной компании.

Внедрение подобной концепции управления региональными инвестиционными проектами позволит выполнить сразу две важные задачи. Во-первых, формирование портфеля проектов будет способствовать оптимальному достижению социально-экономического развития регионов. Во-вторых, за счет оценки рисков государственные ресурсы будут расходоваться более эффективно.

Заключение

В проведенном исследовании обоснована необходимость государственной поддержки региональных инвестиционных проектов. Данный инструмент реализации региональной инвести- ционной политики позволяет эффективно распределять инвестиционные потоки и достигать целей социально-экономического развития. Проблема эффективного применения данного инструмента требует осуществления новых научных изысканий.

Предложенная авторами концепция управления региональными инвестиционными проектами опирается на формирование оптимального набора проектов. Синхронизация с федеральными стратегическими документами социальноэкономического развития позволит передать больше полномочий по отбору проектов на региональный уровень при выделении финансирования из центра. Прозрачное разделение полномочий федерального и регионального уровней власти, оценка рисков и мониторинг проектов поспособствует повышению инвестиционной активности в отстающих регионах.

Таким образом, применение портфельного метода при управлении региональными инвестиционными проектами позволяет более точно прогнозировать эффективность реализации таких проектов. Более того, использование данного метода повышает эффективность использования государственных ресурсов, вовлекаемых для поддержки таких проектов.