Повышение конкурентоспособности региона на основе программно-целевого подхода (на примере Алтайского края)

В условиях современной экономики основополагающим подходом к разработке программ социально-экономического развития региона должна стать их стратегическая нацеленность на усиление его конкурентоспособности. Как отмечает В.Н. Лексин, изучение этого феномена – относительно новое, но уже весьма заметное направление экономической теории и региональной экономики [1]. Редкая публикация по региональной проблематике обходится без анализа конкурентоспособности регионов (или хотя бы без упоминания о ней). Такой анализ становится актуальным не только в научном, но и в практическом отношении: к соответствующим оценкам все чаще обращаются политики и бизнесмены.

Заслуживает внимания подход к проблеме конкурентоспособности регионов Н.Я. Калюж-новой, автора ряда работ по данной проблематике. Исходный пункт исследований автора четко определяется следующим образом:

• -    «Современные процессы экономического развития, такие как глобализация, регионализация, формирование «новой экономики», оказывают существенное влияние на положение и роль регионов. Глобализация ведет к стандартизации и унификации экономической жизни, к снижению роли государственных границ в экономических взаимодействиях и стимулирует глобальные формы к поиску прибыльных мест приложения бизнеса по всему миру» [2];

• -    регионализация направлена на защиту интересов сообществ, объединенных в регионы, и стимулирует поиск эндогенных механизмов регионального развития;

• -    новая экономика увеличивает значение локальных невоспроизводимых преимуществ в конкурентных процессах.

Происходящие процессы коренным образом изменяют роль отдельного региона в национальной и мировой экономике. Регион постепенно становится не только самостоятельным действующим экономическим агентом национальной экономики, но также вступает в мировые конку- рентные процессы. Вхождение региона в конкуренцию означает формирование в системе, называемой «регион», новых характеристик, свойств и новых стандартов качества этой системы.

Важнейшим системообразующим свойством экономической системы, участвующей в конкурентных процессах, является конкурентоспособность. Конкурентоспособность региона представляет собой свойства, имеющее общие родовые черты с конкурентоспособностью других экономических систем, таких как фирма, национальная экономика, и имеет специфику, обусловленную отличием региона как экономического агента от других экономических агентов.

Приложение теоретических и практических представлений о конкуренции как экономическом явлении к диагностике и сопоставлению региональных ситуаций и проблем сопряжено с немалыми трудностями, прежде всего сущностного, объективного характера. Общепризнанной теории конкуренции и конкурентоспособности регионов (подобной теории конкуренции фирм и международной конкуренции) пока не существует, и одной из целей исследования становится разработка самой концептуальной схемы этой теории. Естественно, в первую очередь необходимо найти веские доводы в пользу того, что регион как таковой (в своей целостности) вообще способен выступать в качестве субъекта конкурентных отношений. Иными словами, надо доказать, что: а) регионы могут быть представлены как экономические субъекты, ведущие себя рационально; б) имеются экономические условия конкуренции регионов, т.е. межрегиональная конкурентная среда; в) регионы могут вести себя как конкуренты, т.е. обладают возможностью суверенного экономического проведения; г) требуется также выделить тот вид регионов, который соответствует перечисленным условиям.

Как подчеркивает B.Н. Лексин, признаками «региональной конкурентоспособности» для населения или региональных (местных) органов власти могут стать, например, сравнительное

(чаще всего – по отношению к соседям) превосходство условий жизни (в том числе в смысле обеспеченности социальной и транспортной инфраструктурой) и бюджетной самостоятельности, а симптомами поражения на поле конкурентной борьбы – механическое уменьшение численности населения (переселение людей в более благополучные районы), сокращение социальных программ, отсутствие внешних и внутрирегиональных инвестиций, в частности, но причине «бегства капитала» и т.п. [3]. В общем случае победы в конкурентной борьбе региона X с регионом Y может означать только то, что на первую территорию начинают перетекать население и капиталы побежденного региона, окончательно загоняя последний в затяжную депрессию [4].

Исходя из такого подхода к понятию конкурентоспособности региона, разработка и успешная реализация регионами программ социально-экономического развития должны стать существенным фактором повышения их конкурентоспособности.

Рассмотрим анализ практики планирования социально-экономического развития 60-ти субъектов Российской Федерации, который провели М.Н. Николаев и М.Н. Махотаева. В соответствии с требованиями и перечнем документов, предусмотренных федеральным законом для разработки на региональном уровне, авторы анализа исходили из наличия определенных критериев (см. рис.) [5].

Необходимо отметить, что проведенная работа по исследованию 60-ти регионов является одной из немногих попыток анализа проблем, которые характерны для всех регионов.

Проведенные исследования показали, что все рассмотренные регионы осуществляют определенную деятельность по плановому регулированию социально-экономического развития.

В каждом регионе в рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредственно отвечающие за разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития. Результаты прогнозирования используются органами государственной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики региона.

Критерии социально-экономического развития региона

Вместе с тем интенсивность плановой деятельности в регионах неодинакова. Как свидетельствует анализ нормативно-правовой базы в субъектах Российской Федерации, даже лучшие регионы до сих пор не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования программ социально-экономического развития, а также общий порядок их разработки. Следовательно, не сформулированы требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется плановое регулирование регионального социальноэкономического развития. Так, только в 18 субъектах, т.е. менее чем в 1/3 (включая Алтайский край), приняты собственные законы о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Лишь в половине субъектов имеются законы или нормативно-правовые акты, регла- ментирующие разработку региональных целевых программ. Таким образом, нормативно-правовая база регионального планирования продолжает находиться в стадии формирования.

Проведенный анализ практики планирования в 60-ти субъектах РФ позволил выявить основные виды, направления и степень интенсивности региональной плановой деятельности. В частности, при различных формах и методах планирования его сферы и проблемы едины для всех рассмотренных регионов. Главными направлениями планирования являются:

• -    содействие проведению экономических реформ, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

• -    сокращение дифференциации уровня социально-экономического развития районов и городов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы;

• -    достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Первое место по приоритетности занимают программы развития и реформирования региональных экономик, для аграрно-промышленного Алтайского края – структурной перестройки промышленности и переработки продуктов сельского хозяйства. Большое значение придается также формированию эффективной социальной политики, позволяющей повысить уровень жизни населения. Несколько меньше внимания уделяется перспективному развитию регионов. Разработка средне- и долгосрочных программ и стратегических документов остается пока недостаточной. Тем не менее в большинстве регионов России наметились некоторые позитивные тенденции. Это, прежде всего, – переход от подготовки краткосрочных и антикризисных программ к составлению документов средне- и долгосрочного социально-экономического развития: концепций, стратегических планов, долгосрочных комплексных программ [6].

В ходе исследования выявлена такая тенденция, как формирование единой методологии разработки региональных документов стратегического развития. Субъекты федерации существенно различаются по уровню социально-экономического развития, структуре экономики, финансовому состоянию, наличию ресурсов и другим параметрам, но проведенные исследования показали, что в регионах начинает складываться определенная последовательность этапов процесса планирования.

Для выявления причин низкой эффективности регионального перспективного планирования и оценки анализа качества разработанных стратегических документов существует методология экономических измерений для решения задач данного класса, применяется подход, основанный на построении интегрированных (сводных) показателей. В качестве первичных индикаторов использована следующая система критериев:

• -    наличие и глубина комплексного анализа и оценки исходной социально-экономической ситуации;

• -    наличие и уровень проработки целей стратегического развития региона;

• -    наличие и уровень проработки стратегического выбора региона;

• -    наличие и уровень проработки региональной социально-экономической политики;

• -    наличие и уровень проработки механизма реализации документа;

• -    уровень системности разработки документа;

• -    уровень публичного обсуждения и наличие общественного согласия;

• -    наличие легитимности;

• -    уровень организации разработки;

• -    наличие мониторинга и условий корректировки.

Каждому показателю присвоен свой ранг, который оценивается баллом от 0 до 5. Все показатели признаны равноценными. При этом чем выше значение оценки, тем в лучшем положении (по данному показателю) находится соответствующий документ.

В ходе анализа выявляются следующие недостатки в разработанных стратегических документах:

• -    неглубокий и некомплексный анализ социально-экономической ситуации в регионе, который не дает полной характеристики тенденций развития региона, полного наличия имеющихся ресурсов (потенциала);

• -    при слабой проработке блока целеполагания нечеткое определение целей развития, не говоря уже об их количественном выражении, отсутствие научного обоснования таких целей;

• -    слабая поддержка программных мер действенными механизмами их реализации, хотя регионы должны параллельно разрабатывать программы социально-экономического развития и, соответственно, планы действий по их реализации;

• -    отсутствие должной увязки рассматриваемых документов с перспективами развития федерации и муниципальных образований, что ведет

к несоблюдению принципа системности, который негативно влияет на потенциальную эффективность подготовленных концепций;

• -    отсутствие в большинстве концепций механизмов мониторинга, благодаря которым можно отслеживать прогресс в их реализации и обеспечивать обратную связь.

Сложившаяся к настоящему времени в Российской Федерации практика разработки и реализации федеральных целевых программ имеет ряд достоинств и недостатков. К достоинствам следует отнести:

• -    направленность на решение наиболее важных проблем регионов, структурную перестройку их экономики, приведение ее в соответствие с новыми рыночными реалиями, в том числе через активизацию «точек роста» (отраслевых и территориальных);

• -    нацеленность на регионы с наиболее острыми экономическими, социальными и экологическими проблемами, и как следствие – на решение проблемы асимметрии в региональной структуре экономики страны;

• -    предоставление реальной возможности руководству регионов, занятому решением преимущественно рутинных задач, определить как стратегические цели, так и программу последовательных действий по оздоровлению региональных финансов;

• -    наличие минимальной законодательной базы, обеспечивающей действие механизма подготовки, принятия и реализации федеральных и региональных программ.

Недостатки включают в себя:

• -    явно недостаточное финансирование из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и особенно внебюджетных источников, хотя самими программами определено, что именно внебюджетные источники являются основными;

• -    сохранение в большинстве регионов традиционно иждивенческого подхода исключительно как к источнику получения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета;

• -    несоблюдение необходимой последовательности реализации программных мероприятий, т.е. определение размеров государственной поддержки в виде ежегодных бюджетных назначений никак не увязывается со сроками осуществления мероприятий;

• -    низкая степень координации всех осуществляемых в регионе программ, так как взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями не отлажено в должной мере;

• -    недостаточное использование возможностей, заложенных в эффективном сочетании рыночных механизмов и методов государственного регулирования.

По мнению Ю.Г. Швецова и И.В. Миркиной, наибольшие трудности вызывает проблема поиска дополнительных источников финансирования, так как федеральный бюджет может и должен обеспечивать только часть потребности в финансовых ресурсах, необходимых для реализации. Оптимальным ее решением является создание таких условий, при которых осуществление мероприятий (поле определенного начального периода, когда требуется максимально возможное привлечение средств из всех доступных внешних источников) способствует образованию источников накопления инвестиционных ресурсов для дальнейшего развития программы. Накапливая инвестиционные ресурсы в процессе реализации быстро окупаемых программных мероприятий, необходимо направлять их на финансирование объектов долговременного стратегического характера, способных стать ключевыми для социально-экономического развития региона. Основой при этом является такое сочетание мероприятий в составе программы, которое позволило бы добиться окупаемости части инвестиций в кратко- и среднесрочном периоде и достижения значимых социальных и экономических целей в долгосрочной перспективе, причем использоваться такое сочетание должно уже в процессе разработки и обоснования программы [7].

Недостатки в практике реализации федеральных целевых программ препятствуют достижению заданных результатов, выполнению программных заданий, а в конечном итоге снижают эффективность государственных инвестиций. Для преодоления этих недостатков требуется значительная доработка методологических материалов, касающихся порядка разработки и реализации федеральных целевых программ.

Трудности в реализации федеральных целевых программ регионального развития вызываются и таким фактором, как отсутствие достаточного обоснования объемов финансирования, что приводит к неоправданным разрывам в финансировании отдельных регионов, не способствует рациональному и целевому использованию выделенных средств. Затрудняют реализацию федеральных целевых программ также расплывчатость их целей, слабое финансирование, большое количество программ. Сегодня в странах с развитой рыночной экономикой, таких как США, Италия, Франция, Финляндия, применяют этот механизм для решения региональных проблем в сфере строительства дорог, развития малого бизнеса, экологии для восстановления экономики депрессивных регионов [8]. Отрицательные результаты в реализации федеральных целевых программ регионального развития в нашей стране связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием соответствующего законодательного и нормативного обеспечения.

Таким образом, из практического опыта планирования социально-экономического развития в субъектах Российской Федерации следует, что одной из серьезных трудностей является отсутствие научно обоснованного механизма реализации программ развития регионов. Разработка такого механизма призвана способствовать существенному повышению эффективности планирования социально-экономического развития субъектов Федерации.