Практики инициативного бюджетирования в деятельности муниципальных органов власти

И деология и государственная политика вовлечения граждан в определение приоритетных направлений расходования бюджетных средств через формирование прозрачного и понятного для граждан бюджета – основное направление развития открытого бюджета в нашей стране.

Среди наиболее действенных инструментов вовлечения граждан в бюджетный процесс на местном уровне власти следует назвать партисипаторное бюджетирование (ПБ). Эта практика появилась свыше 25 лет назад в Латинской Америке [Wyngowski 2013] и предполагает вовлечение граждан в процесс принятия решений о выборе приоритетов расходования бюджетных средств муниципалитета. Существуют, по меньшей мере, 5 критериев отнесения проектов к ПБ: обсуждение бюджетных вопросов, участие представителей местной власти, серийный процесс реализации, публичное общественное обсуждение с участием граждан, организация публичной отчетности [Sintomer et al. 2012].

В Российской Федерации 1-й этап распространения ПБ получил название инициативного бюджетирования (ИБ) [Вагин, Гаврилова, Шаповалова 2015: 118], и его отличительной особенностью является опора на инициативу населения. ИБ подразумевает совокупность разнообразных основанных на гражданской инициативе практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования части бюджетных средств, а также последующий контроль за реализацией отобранных проектов.

Практики ИБ основаны на нормах делиберативной демократии (демократии участия) и предполагают непосредственное участие граждан в бюджетном процессе. Все конечные решения, связанные с расходованием части бюджетных средств, вырабатываются гражданами совместно с представителями властей в процессе публичного диалога, что предполагает обязательное вовлечение граждан в процедуры обсуждения и принятия решений.

Партисипаторные (делиберативные) процедуры – это действия, обеспечивающие действительную, реальную вовлеченность граждан в бюджетный процесс через информирование, обучение, различные форматы обсуждения и выработку совместных решений.

Первой реализованной в России практикой инициативного бюджетирования является Программа поддержки местных инициатив (ППМИ), начатая Всемирным банком в 2007 г. ППМИ направлена на поддержку инициативных групп в городских и сельских поселениях при определении приоритетов расходования части бюджетных средств на местном уровне, отборе конкретных проектов и оказание консультативной помощи в организации партисипаторных процедур, совместной деятельности граждан и органов власти.

Инициированная Европейским университетом в Санкт-Петербурге при поддержке Комитета гражданских инициатив 2-я практика ИБ является примером классического партисипаторного бюджетирования [Dias 2014]. Данная практика регулирует весь цикл реализации проекта ИБ: обучение, формулирование запросов населения; согласительный, конкурсный этап, формирование бюджетной заявки; этап бюджетных слушаний; этап реализации проектов-победителей; этап публичной отчетности.

В 2011 г. в целом ряде российских регионов были начаты практики ИБ, получившие названия «Народный бюджет», «Народная инициатива». Данные практики представляют собой синтез различных подходов инициативного бюджетирования. Практики возникли и развились как результат инициативы всероссийской политической партии «Единая Россия» и Общероссийского народного фронта (ОНФ).

Наибольший опыт реализации проектов инициативного бюджетирования в России накоплен в рамках Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка (ППМИ). В России программа Всемирного банка реализуется в 8 регионах и является частью стратегии банка – «развитие силами местных сообществ». Ключевыми элементами ППМИ в России являются: наличие конкурсных процедур, безусловное партисипаторное вовлечение населения, интеграция в административную, бюджетную и правовую систему РФ. Важнейшим элементом программы является консультационная поддержка представителей российских региональных и местных властей. Реализуемые в рамках ППМИ проекты осуществляются на средства региональных бюджетов при обязательном софинанси-ровании населения и муниципалитетов.

Старт ППМИ состоялся в 2007 г. в Ставрополье. В настоящее время программа работает в Кировской, Тверской обл., Хабаровской крае, республиках Башкортостан и Северная Осетия – Алания, в 2015 г. ППМИ запускается в Еврейской АО. С 2014 г. два региона – Ставропольский край и Нижегородская обл. – реализуют программу самостоятельно, в 2016 г. проект в Кировской обл. также будет продолжен собственными силами. Для России программа стала абсолютно новым подходом в практике предоставления социальных услуг на местном уровне, при этом все процедуры данной практики вписаны в рамки действующего законодательства о местном самоуправлении.

Типология проектов, реализованных за 8 лет работы ППМИ в России, отражает самые насущные проблемы людей на местах. Чаще всего поддерживались и софинансировались проекты ремонта дорог и организации водоснабжения – совокупно они составляют 51% общего числа всех реализованных инициатив и лидируют во всех регионах ППМИ. Следующий крупный блок образуют проекты ремонта объектов культурной инфраструктуры (14%) и благоустройства территории поселений (10%). Далее следуют проекты обустройства мест отдыха и детских площадок (7%) и объектов спортивной инфраструктуры (6%). Завершают рейтинг проекты организации освещения, противопожарных мероприятий, благоустройства мест захоронений и отдельные проекты, не вписывающиеся в общую типологию [Шульга, Сухова, Хачатрян 2015: 11]. По мере развития ППМИ и решения базовых проблем поселений граждане начинают формулировать инициативы другого уровня.

Средний показатель софинансирования проектов населением, являющийся важнейшим элементом ППМИ, составляет 10%. При этом максимальные значения совокупного местного софинансирования, под которым понимается финансовый вклад муниципалитета, местного бизнеса и населения, в некоторых регионах находятся в диапазоне от 31 до 46%. Таким образом, с 2007 г. в бюджетную систему РФ было вовлечено более 500 млн руб. от населения и местного бизнеса.

За период 2007–2015 гг. в рамках ППМИ реализованы около 3 000 проектов, а число благополучателей программы превысило 1,5 млн чел. Кировская, Тверская и Нижегородская обл. перешли от осуществления пилотных мероприятий на ограниченной территории к полномасштабной реализации программы. Год от года регионы совершенствуют программу, добавляя в нее собственные авторские элементы, такие как тверская «школа ППМИ» или впервые реализованное интернет-голосование по проектам в Кировской обл.

Долгосрочными эффектами ППМИ являются рост удовлетворенности населения качеством социальных услуг, снижение иждивенческих настроений со стороны населения и активизация его участия в местном развитии, усиление общественного контроля, укрепление взаимного доверия населения и органов местного самоуправления. Уместно говорить и о возросшей эффективности бюджетных решений. Во-первых, проекты, выбранные и профинансированные местным населением, по факту оказываются экономичнее таких же проектов, но реализуемых без вовлечения населения. Кроме того, такие объекты бережнее эксплуатируются. Во-вторых, методика ППМИ – это управленческий инструмент, позволяющий выявлять самые острые и насущные местные проблемы, часто невидимые из центра, но требующие немедленного вмешательства ¹ .

В 2011 г. общероссийская партия «Единая Россия» выступила с инициативой публичного обсуждения федерального 3-летнего бюджета на 2012–2014 гг. Партийный проект получил название «Народный бюджет». Председатель правительства РФ В.В. Путин предложил провести аналогичные обсуждения региональных бюджетов в субъектах РФ на всех уровнях власти с привлечением общественных организаций и населения на местах.

Предполагалось, что в регионах обсуждение бюджета будет проходить на 3 уровнях: отраслевом, межмуниципальном и муниципальном. Все поступившие предложения и замечания в ходе обсуждения «Народного бюджета» должны были учитываться в проектах областных бюджетов. После многоуровневых обсуждений выбор вносимых в бюджеты предложений осуществляли парламентарии. Чтобы избежать возможных корректировок со стороны исполнительной власти, инициаторы предполагали наладить работу по контролю за расходованием бюджетов, принятых с учетом общественного мнения.

По оценкам руководства ОП «Единая Россия» процедурами «Народного бюджета» было распределено свыше 80 млрд руб.2 Лучше всего процесс был организован в Иркутской, Свердловской, Омской, Рязанской и Волгоградской обл. Бюджетная инновация «Единой России» 2011 г. в той или иной степени получила поддержку во всех регионах. В большинстве регионов «Народный бюджет» не вышел за пределы предложенной базовой модели, предполагающей общественные обсуждения и сбор наказов депутатам, но в некоторых регионах создал предпосылки для серьезных бюджетных инноваций. Несколько областей сумели трансформировать проект в новаторские практики работы с местным бюджетом (например, «Народный бюджет Тульской области», проекты «Народная инициатива» в Иркутской и Тамбовской обл., работающие уже в течение нескольких лет).

Тульский проект «Народный бюджет», выросший из партийного проекта, направлен на определение и реализацию социально значимых проектов на территориях муниципальных образований области с привлечением граждан и организаций к деятельности органов местного самоуправления в решении проблем местного значения.

Параметры тульской программы 2015 г. вплотную приблизились, а по объемам финансирования – и превзошли параметры ППМИ в Кировской обл. Ключевым элементом программы стал портал «Открытый регион-71» (, на котором теперь сосредоточены основные сервисы проекта. Здесь можно отметить сходство в гибкой системе критериев оценки, софинансировании, различии параметров софинансирования для городских и сельских поселений, создании юридически оформленных целевых групп проекта, контроле за ходом реализации проекта, в роли интернет-технологий, в частности в голосовании за проекты. Тульский проект гармонично вписан в систему местного самоуправления и бюджетную систему региона.

В 2013 г. в России по инициативе Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) началось внедрение технологии партисипаторного бюджетирования ¹ в муниципальном управлении двух городов – Череповца (Вологодская обл.) и Соснового Бора (Ленинградская обл.). В том же году этой технологией заинтересовалось руководство Кировской обл. В 2014 г. эксперимент по внедрению практики ПБ запустили в 3 муниципалитетах, а с 2015 г. к проекту подключились 7 муниципалитетов Кировской обл.

Механизм ПБ предполагает распределение специально выделенной части бюджета или внешних привлеченных средств комиссией, состоящей из граждан и представителей муниципалитета. Горожане в ходе проекта могут выдвигать бюджетные инициативы, направленные на развитие различных сфер жизни города. Для введения процедур ПБ в муниципальное управление требуется соблюсти определенные требования. В первую очередь представители исполнительной власти (мэр города, глава муниципального образования) должны быть готовы к применению процедур ПБ и оказывать всестороннюю поддержку. Во-вторых, необходим достаточный уровень заинтересованности самих горожан в решении муниципальных проблем, который выясняется в ходе предварительного исследования. В-третьих, администрация муниципального образования должна иметь свободный ресурс и быть готова выделить от 0,5 до 1% бюджета для распределения бюджетной комиссией горожан. Важно, чтобы были определены ответственные за реализацию инициатив граждан представители исполнительной власти. Кроме этого, методика требует предоставления детализированной информации о формировании и исполнении бюджета муниципалитета, об основных бюджетных процедурах, необходимой для обучения членов комиссии ² .

Третьим регионом, где был запущен проект ЕУСПб, стала Кировская обл. Организатором проекта «Народный бюджет» выступил департамент финансов. Проект должен был способствовать вовлечению населения в распределение бюджетных средств и повышению открытости органов местного самоуправления, информированности и финансовой грамотности населения. В 2015 г. идеология проекта была скорректирована – это развитие социального партнерства органов местного самоуправления и общества в бюджетной сфере как механизма повышения гражданской активности, а также создание условий для развития институтов гражданского общества. Он призван стимулировать непосредственное участие населения в местном самоуправлении, активизировать участие жителей в решении вопросов местного значения; повышать открытость органов местного самоуправления; привлекать внимание населения к бюджету и бюджетному процессу; расширять правовые знания населения в сфере финансов1.

Наряду с практиками ПБ и ППМИ Кировская обл. развивает программы софи-нансирования образовательных услуг и расходов на приобретение лекарственных препаратов. В настоящее время в регионе обсуждается вопрос о создании Совета по координации партисипаторных проектов.