Правила бюджетной сбалансированности на циклической основе: опыт применения

Бюджетные правила в мировой практике рассматриваются как один из инструментов обеспечения бюджетной сбалансированности. Однако международный опыт показывает, что в 2000–2010 гг. имело место несколько тенденций. Во-первых, в плохо развитой институциональной среде бюджетные правила часто пересматриваются, их действие приостанавливается, срок жизни бюджетного правила нередко ограничен электоральным циклом. Во-вторых, даже соблюдение правил на основе введения потолков дефицита бюджета и государственного долга не только не обеспечивает бюджетной стабильности, но и создает риски дополнительного негативного макроэкономического шока в случае необходимости секвестра бюджета, из-за этого наметилась тенденция на внедрение правил сбалансированности на циклической основе. В-третьих, в странах, зависящих от экспорта природных ресурсов, создаются суверенные фонды, формируемые на основе цены отсечения основного экспортного товара. В данном случае были выбраны две страны, успешно применяющие правило циклической сбалансированности. Но если Швейцария является примером несырьевой страны, то Чили удалось в конструкции правила совместить цену отсечения для конъюнктурных доходов и элементы структурной бюджетной сбалансированности для остальной части бюджетных поступлений. В связи с наблюдаемым в России падением как нефтегазовых, так и ненефтегазовых доходов встает вопрос о необходимости модификации текущего бюджетного правила в сторону его большей долгосрочной устойчивости и гибкости.

Швейцарский опыт применения правила сбалансированности на циклической основе

Бюджетно-налоговая политика Швейцарии в 1990-х годах носила проциклический характер в сочетании со смещением расходов бюджета

(spending bias). Периоды экономического роста не использовались для проведения бюджетной консолидации, а во время экономического спада правительству приходилось значительно сокращать расходы бюджета и наращивать долг. Бюджетное правило было введено в 2003 г., оно стало ответом правительства на резкий рост государственного долга в 1990-х годах.

Бюджетное правило закреплено в конституции Швейцарии и не может быть изменено без проведения всеобщего голосования и получения более 85% голосов в поддержку его изменения. Согласно данному правилу, расходы бюджета должны соответствовать циклически скорректированным доходам бюджета, которые рассчитываются на основе прогноза реальных доходов бюджета (Tt) и показателя фазы экономического цикла (k). Этот показатель представляет собой отношение реального потенциального ВВП, оцененного с помощью фильтра Ходрика – Прескотта (Y*), и реального фактического (прогнозируемого) ВВП (Y): k=Y*/Y. Таким образом, максимально допустимые расходы правительства равны k*Tt. Заметим, что в фазе подъема k < 1, и это ограничивает рост расходов бюджета в фазу подъема. Данное бюджетное правило направлено на то, чтобы бюджетно-налоговая политика государства имела контрциклический характер (относительное снижение расходов в период подъема экономики и их рост в период спада). После исполнения бюджета в соответствии с утвержденными законом параметрами остаток или недостаток средств отражается на специальном счете (adjustment account). Если счет отрицательный, то величина отрицательного остатка должна приниматься во внимание при определении расходов следующего периода. В случае если дефицит превышает 6% от расходов бюджета, необходимо избавиться от него в течение трех ближайших лет за счет снижения общего потолка расходов бюджета. При этом следует отметить, что под действие правила попадают все расходы бюджета центрального правительства, включая инвестиционные. Конституция позволяет в исключительных случаях повышать потолок расходов, например, в случае продолжительной глубокой рецессии или при сложно прогнозируемых экономических шоках. Данное условие позволяет правительству вести более гибкую бюджетную политику во время кризисов в экономике. Вместе с тем данные избыточные расходы отражаются на специальном счете (amortization account) и должны быть компенсированы в течение 6 лет.

14(116) 2020

В работе А. Гейера [1] отмечается, что формула бюджетного правила представляет собой простую циклическую корректировку, в которой (1) расходы устанавливаются независимо от колебаний в экономическом цикле, при этом (2) предполагается, что ежегодные поступления в бюджет должны пропорционально соответствовать реальному ВВП. Первое предположение является вполне обоснованным, поскольку расходы правительства в связи с безработицей, которые выравниваются с экономическими циклами, исключены из правила (страхование на случай безработицы представлено в виде отдельного счета с собственными бюджетными требованиями). Второе предположение, по мнению А. Гейера, не всегда справедливо.

Исследователи также указывают на возможность использования иных технологий, кроме фильтрации Ходрика – Прескотта (например, оценку производственной функции). Однако, по их мнению, есть две причины, обусловливающие предпочтительность фильтрации по Ходрику – Прескотту [2]: во-первых, она обеспечивает симметричность значений на спаде и подъеме1; во-вторых, полная прозрачность и относительная простота процедуры оценивания.

Помимо этого, авторами работы [2] указываются сохраняющиеся слабые места бюджетного правила такого рода:

• •    корректность оценки прогнозных значений бюджетных поступлений, которая в Швейцарии является исключительной прерогативой министерства финансов;

• •    риски широкой трактовки понятия «непредвиденные обстоятельства».

Тем не менее эти слабые места не реализовались в существенной мере. В Швейцарии с момента внедрения описанного выше правила уровень государственного долга снизился с примерно 30% ВВП в начале 2000-х годов до 23–24% ВВП в настоящее время, а уровень первичного сальдо государственного бюджета колеблется у нулевого значения. Тот факт, что описанные два риска не реализовались, связан с наличием компенсационного счета, требующего корректировки в случае излишнего оптимизма при прогнозировании, а также с необходимостью квалифицированного большинства в обеих палатах парламента для расширения трактовки понятия «непредвиденные обстоятельства».

Чилийский опыт совмещения привязки лимитов расходов к ценам на основной экспортный товар и к очищенному от цикла ВВП

Среди всех зависимых от экспорта природных ресурсов стран Чили – наиболее близкая к России страна по доле экспорта природных ресурсов в ВВП2. В связи с этим опыт Чили представляется актуальным для России в силу того, что там в бюджетном планировании используют не только цену отсечения для основного экспортного товара – меди, но и структурный ВВП в качестве показателей, задающих лимиты бюджетных расходов на плановый период.

Правило законодательно вступило в силу в 2001 г. Основное требование предполагает, что структурный излишек должен составлять 1% ВВП. Расчет структурного излишка центрального правительства Чили осуществляется в несколько шагов. На первом шаге определяются прогнозные значения очищенного от циклической компоненты реального ВВП и референтной цены на медь (аналог базовой цены на нефть в России). Затем производятся оценка чувствительности доходов бюджета к колебаниям ВВП и цене на медь и расчет величины прогнозируемых доходов в макроэкономических условиях, когда реальный ВВП равен своему структурному значению, а цена на медь – референтному значению (оценки этих значений получены на первом шаге). Рассчитанная прогнозная величина доходов является структурными доходами3. Структурный же излишек рассчитывается как разница между структурными доходами и планируемыми расходами, или эквивалентно как разница между прогнозируемыми доходами за вычетом циклической компоненты доходов и планируемыми расходами бюджета центрального правительства.

14(116) 2020

Для расчета доходов бюджета используются прогнозные данные, которые формируются в отдельной таблице и включают следующие группы по- казателей: темп роста ВВП, ИПЦ, номинальный курс национальной валюты к доллару США, цена на медь на Лондонской бирже металлов, поступления (cash) Codelco с учетом цен на медь, продажа меди Codelco (в тоннах), производство GMP10, пропорция распределения прибыли GMP10.

Объем расходов должен устанавливаться на основе структурного излишка на уровне 1% ВВП. Ненулевое значение обусловлено тем, что предполагается наличие непрогнозируемых негативных макроэкономических шоков.

Для расчета структурных доходов используется показатель «tendencial» (далее – структурный ВВП), который определяется группой экспертов (Комитетом экспертов). Например, в августе 2016 г. группой из 15 независимых экспертов были определены показатели объема и темпа роста структурного ВВП до 2021 г., которые устанавливаются как усредненные показатели максимального и минимального значений, определенных экспертами.

Исходя из показателей структурного ВВП и других макроэкономических показателей рассчитываются структурные налоговые доходы. Объем структурных доходов определяется на основе согласованной методики расчета, в разрезе всех налоговых и неналоговых поступлений в бюджет центрального правительства. Методика расчета определяется Комитетом экспертов1.

На практике предельный объем расходов бюджета, как упоминалось выше, рассчитывался как разница между объемом структурных доходов и целевым значением структурного излишка, который устанавливается президентом страны в рамках подготовки проекта бюджета. При определении целевого значения учитывались различные факторы. Так, в 2001 г. целевое значение структурного баланса было определено в объеме 1% ВВП; в 2008 г. с учетом накопленного объема суверенных фондов целевое значение было снижено до 0,5% ВВП, что позволило увеличить расходы бюджета с 18,7% ВВП в 2007 г. до 21,2% ВВП в 2008 г. В 2009 г. в связи с необходимостью увеличения финансирования в рамках антикризисных мер целевое значение структурного излишка составило 0% ВВП, а уже в течение 2010–2014 гг. был установлен объем структурного дефицита бюджета в объеме -1% ВВП. В период 2014–2017 гг. целевое значение структурного излишка также изменялось. Так, при планировании бюджета на 2014–2018 гг. в рамках четырехлетнего политического цикла был установлен структурный дефицит в размере от -1,0% ВВП с ежегодным снижением на 0,25 п.п. ВВП до уровня 0% ВВП к 2018 г. Однако в связи с последующим снижением мировых цен на медь и необходимостью поддержки инвестиционных программ государственной медной компании Codelсo декретом от сентября 2016 г. было установлено целевое значение структурного излишка для 2017 г. в объеме -1,6% ВВП, при этом проект бюджета был сформирован с плановым значением структурного излишка в размере -1,5% ВВП ( табл. 1 ).

14(116) 2020

Таблица 1

Баланс центрального правительства Чили, 2016–2017 гг., % ВВП

Показатель	Оценка 2016 г.	Проект закона 2017 г.
Общий объем доходов бюджета	21,1	21,0
Общий объем структурных доходов	22,5	22,8
Общий объем расходов	24,2	24,3
Фактический излишек	-3,1	-3,3
Структурный излишек	-1,7*	-1,5

1 Также в полномочия Комитета экспертов входит определение референтной цены на медь (аналога базовой цены на нефть в России).

В одном из последних исследований выявлено, что такого рода конструкция правила значимо уменьшила, но не устранила цикличность в уровне государственных расходов (особенно инвестиционных трат бюджета центрального правительства Чили) [3]. Помимо этого, авторы указывают на следующие, с их точки зрения, недостатки такой конструкции бюджетного правила в Чили:

• •    отсутствие регламентации состава и объема статей расходов, ограничивается только их общий уровень;

• •    прогнозные оценки доходов бюджета оказываются в последние годы систематически выше фактических значений, даже несмотря на то что прогноз основных макропараметров (референтной цены на медь, трендового значения ВВП и др.) выполняется Комитетом экспертов;

• •    отсутствие четко прописанных оговорок об особых обстоятельствах. В первые годы применения данной конструкции бюджетного правила целевые значения показателей бюджетной сбалансированности были достигнуты, однако с 2009 г. из-за падения доходов от экспорта меди систематически происходит продление переходного периода, когда достижение целевого значения циклически сглаженного бюджетного баланса откладывается на поздний период.

* * *

Приведенный выше анализ показывает, что:

• •    использование цены отсечения и сбалансированности на циклической основе как компонент бюджетного правила не является взаимоисключающим;

• •    сбалансированность на циклической основе позволяет снизить процикличность бюджетных расходов, однако не гарантирует ее полное исчезновение, при этом в условиях развивающихся экономик эта процикличность сказывается в первую очередь на бюджетных инвестициях;

• •    имеет место высокая чувствительность качества применения правил на циклической основе к качеству прогнозирования доходов бюджета. Швейцарский и чилийский опыт показал, что для купирования таких рисков целесообразно использовать более прозрачные техники прогнозирования, а также отдельный учет отклонений от разрешенных значений расходов для их последующей компенсации в целях обеспечения долгосрочной сбалансированности;

• •    необходимо в явном виде вписать в такое правило оговорку о непредвиденных обстоятельствах. При этом признание факта наступления «непредвиденных обстоятельств» должно происходить на основе достаточно «строгого» алгоритма принятия подобного решения (например, через конституционное большинство в парламенте) и прозрачного порядка определения потолка средств, которые можно направить на реализацию антикризисных мероприятий.

  14(116) 2020