Правила и нормы государственной поддержки сельскохозяйственных производителей

Государственное регулирование сельскохозяйственных рынков и комплекс мер по поддержке сельскохозяйственных производителей находит отражение в соответствующих законах и применяется в зависимости от реальной ситуации в АПК и на рынке продовольствия, что не противоречит принципам рыночной экономики.

Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства претерпело изменения с началом реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» [3] в 2006 году, принятием Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» №264-ФЗ от 29 декабря 2006 г. [7], утвержденной Правительством Российской Федерации Государственной программой «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы» [4] и, в последующем, Государственной программой «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» [5].

В вышеуказанных документах были установлены чёткие правовые основы реализации государственной аграрной политики, а также направления государственной поддержки и обязанности государства осуществлять финансирование сельского хозяйства за счёт средств федерального и региональных бюджетов [1].

Существующие      меры      государственной      поддержки сельхозпроизводителей не носили системного характера, т.к. многие ее элементы законодательно не были оформлены, и меры поддержки применялись в отрыве от иных форм государственного регулирования (например, антимонопольных). Основной эффект от их применения часто получало не сельское хозяйство, а смежные с ним монополизированные отрасли (дотации на минеральные удобрения, товарные кредиты и т. д.). Таким образом, неэффективными оказались не сами формы поддержки, а их применение в условиях нерешенности других проблем, прежде всего правовых. В частности, в российском законодательстве отсутствовало единое понятие, учитывающее все многообразие мер государственной поддержки сельского хозяйства.

В последние годы в стране получили широкое распространение нормативно-правовые акты, направленные на государственную поддержку экономики. Значительное число постановлений по данному вопросу было принято Правительством. Правовые основы для системы регулирования АПК, включающей прямую поддержку производства из федерального бюджета, государственные меры по обеспечению функционирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, регулирование кредитования и страхования агропромышленного производства, экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия, государственную поддержку научной деятельности в АПК, предусматривались в Федеральном Законе «О государственном регулировании агропромышленного производства» [8].

Однако, несмотря на активную законотворческую деятельность, уровень защиты прав и законных интересов сельхозпроизводителей остается неудовлетворительным.

В 2008 году стартовала 5-летняя Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Государством поставлена задача по обеспечению устойчивого развития сельских территорий, достижению финансовой устойчивости хозяйств, осуществлению модернизации сельского хозяйства на основе новейших достижений науки и техники.

Под влиянием процессов реформирования аграрного законодательства с учетом изменения содержания государственной поддержки сельского хозяйства и закрепления в нем многообразных направлений, трансформировалось и само понятие государственной поддержки сельского хозяйства. Следовательно, государственная поддержка сельского хозяйства является совокупностью мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счёт бюджетных средств всесторонней помощи как посредством перечисления денежных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям, так и путём финансирования различных мероприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, повышению занятости и пр.

В этой связи определяющим фактором в системе мер государственной поддержки является бюджетная поддержка, направленная на комплексное развитие сельского хозяйства, так как государственная поддержка сельского хозяйства представляет собой законодательно закреплённый сложный механизм, включающий меры воздействия на доходы сельскохозяйственных товаропроизводителей, структуру и размеры сельскохозяйственного производства, агропродовольственный рынок, социальную инфраструктуру села посредством выделения финансовых средств на эти цели из бюджетов различных уровней. Проблема улучшения социально-экономического положения сельскохозяйственных товаропроизводителей не может быть решена одними мерами бюджетной поддержки.

Развитие сельского хозяйства неразрывно связано с общей экономической ситуацией в стране:

• 1)    продолжает сохраняться высокий диспаритет цен на сельскохозяйственную продукцию и средства производства для сельского хозяйства;

• 2)    чрезмерно монополизированы сферы, обеспечивающих продвижение сельскохозяйственной продукции на рынки;

• 3)    неблагоприятны демографические тенденции на селе;

• 4)    сохраняется деградация ресурсного потенциала сельского хозяйства.

В связи с этим, только комплексное решение проблем в сфере сельского хозяйства (где наряду с мерами бюджетной поддержки будет осуществляться регулирование и по другим направлениям развития сельского хозяйства) способно укрепить социальное положение жителей села, поднять престиж сельскохозяйственного труда и сохранить село как основу экономики и культуры общества. Поэтому важное значение приобретает совершенствование правового регулирования в таких сферах, как налоговая система, земельные отношения, устранение диспаритета цен, списание задолженностей с сельскохозяйственных товаропроизводителей и др. [2].

Таким образом, государство наращивает поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей. В целях формирования эффективной региональной аграрной политики в субъектах Российской Федерации стоит задача разработать региональные программы по приоритетным направлениям: молочное и мясное животноводство, в том числе птицеводство; первичная переработка молока и мяса; модернизация производственных мощностей сахарной промышленности, строительство и модернизация объектов по хранению зерна, создание инфраструктуры. Приоритетом на 2012 год также стала разработка и утверждение концепции развития агропромышленного комплекса региона, включая социальную инфраструктуру, до 2020 года. На федеральном и региональном уровнях были приняты исчерпывающие меры по обеспечению стабильного процесса финансирования отрасли.

Заметная роль в развитии сельскохозяйственного производства и расширении рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия принадлежит органам местного самоуправления, поскольку, в соот- ветствии с федеральным законодательством, данные задачи являются вопросами местного значения муниципальных образований [9].

Сложившаяся система государственной поддержки сельхозпроизводителей и их современное финансовое состояние можно охарактеризовать как критическое. На социально-экономические показатели сельского хозяйства отрицательно влияет современная кредитно-финансовая система. Подтверждением данного предположения является удельный вес государственных расходов на субсидирование процентных ставок по кредитам в общих расходах на сельское хозяйство. Расходы бюджета, их структура и пропорции отражают реальную ситуацию в сельском хозяйстве, так как на бюджетные планы ориентируется крупный и малый бизнес.

Согласно планам по ресурсному обеспечению Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы [4] более 40% выделяемых средств составляют расходы на субсидирование процентов по кредитам (табл. 1).

Таблица 1

Ресурсное обеспечение Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы млн. руб.

Показатели	Годы
	2008	2009	2010	2011	2012	Изменен ия (+,-)
Итого            по Госпрограмме	76296	100000	120000	125000	130000	+53704
Итого субсидирование процентных ставок по кредитам	31206	43085	54224	58215	60041	+28835
Доля субсидирования процентных ставок по кредитам, %	41	43	45	47	46	+5

Таблица рассчитана на основе Приложения 2 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

В новой Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы [5] доля государственных расходов на субсидирование процентных ставок по кредитам в общих расходах на сельское хозяйство по планам снижается с 37% до 24% (табл. 2).

Таблица 2

Ресурсное обеспечение Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы млн. руб.

Показатели	Годы
	2012 (отчётн ый)	2013 (первы й)	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Итого      по Госпрограмме	231263	238862	23675 3	26324 7	28003 3	29430 1	31032 7	32512 0	33867 0
Итого субсидировани е процентных ставок      по кредитам	86236	87111	85935	88103	88219	88422	83642	80827	79408
Доля субсидировани я процентных ставок      по кредитам, %	37	36	36	33	32	30	27	25	23

Таблица рассчитана на основе Приложения 6 к Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.

Субсидирование ставок ссудного процента по банковским кредитам проводится согласно следующей процедуры:

• 1)    банк выдает сельскохозяйственным предприятиям ссуду под процент;

• 2)    предприятие в назначенный срок погашает основную сумму долга по кредиту, а проценты по нему банку полностью или частично выплачивает государство.

В рамках программы субсидирования ставок деньги концентрируются и оседают в банках, а не в сельском хозяйстве. Из базовых курсов микроэкономики известно, что подобное субсидирование в первую очередь является инструментом поддержки «производителя» кредита (банка), а не «потребителя» (сельское хозяйство).

Таким образом, по планам Государственной программы 2008-2012 гг. более 40% средств государственной поддержки сельского хозяйства ежегодно оседают в банковском секторе (Россельхозбанк и Сбербанк выдают более 80% кредитов сельскому хозяйству). В Государственной программе 2013-2020 эта доля запланирована на более низком (достаточно высоком) уровне (выше 23%). Так, в 2011 г. на поддержку сельского хозяйства Россия выделила 149,7 млрд. рублей бюджетных средств, 80,3 млрд. (54%) из которых на субсидирование процентных ставок по кредитам.

Получается, что фактически большая часть средств, предназначенная для развития сельского хозяйства, расходуется на развитие банковского сектора.

Размер косвенной государственной поддержки банковского сектора напрямую зависит от ставки рефинансирования, которая не регулируется напрямую государством, а управляется Центральным банком России.

Не менее сложной проблемой является совершенствование системы кредитования. Из общей суммы государственной поддержки на покрытие части затрат по уплате процентов по кредитам, взятым в коммерческих кредитных организациях, уходит около ее половины. Объём такой поддержки будет возрастать, учитывая рост кредиторской задолженности.

Наиболее целесообразным для сельского хозяйства было бы введение для сельскохозяйственных товаропроизводителей специального режима кредитования с пониженной процентной ставкой. Эта мера позволила бы существенно расширить круг товаропроизводителей, получающих краткосрочные и инвестиционные кредиты. Однако такая мера, видимо, возможна лишь при снижении уровня инфляции в стране. В то же время низкая доступность кредитов, с одной стороны, и закредитованность - с другой, свидетельствуют о необходимости внесения в него серьезных корректив. Необходимо учитывать, что эта проблема в первую очередь вызвана низкой доходностью сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Целый ряд вопросов связан с механизмами субсидирования отрасли. Это относится, например, к поддержке молочного животноводства (на 1 кг реализованного молока) как из-за ее низкого размера, так и в связи с ограничениями, которыми «обложена» эта поддержка,

Вносится предложение о целесообразности введения субсидий на компенсацию части затрат (до 35%), направляемых сельскохозяйственным товаропроизводителям на приобретение оборудования, поскольку предусмотренные в Государственной программе 2013-2020 объёмы субсидирования снижения цены их реализации предприятиями сельскохозяйственного машиностроения не решают задачи техникотехнологического обновления отрасли.

В ходе сравнения объёмов и направлений государственной поддержки сельского хозяйства в России и Европе выявлено, что в 2011 г. Евросоюз произвёл прямых выплат фермерам на 42,5 млрд. евро, из которых 3,34 млрд. евро – на интервенции и поддержание цен на сельскохозяйственные товары; 353 млн. евро – на развитие ветеринарии; 254 млн. евро – на развитие фитосанитарного контроля. Россия же за 2011 г. на развитие сельского хозяйства выделила только 149,7 млрд. руб. (3,7 млрд. евро.), основная часть из которых была направлена на субсидирование процентных ставок по кредитам (80,3 млрд. руб.), а на социальное развитие села было выделено лишь 7,7 млрд. руб.

Субсидирование процентных ставок по кредитам для АПК в развитых странах не может быть основной мерой государственной поддержки, так как, во-первых, ставки и так невысокие и нет смысла их субсидировать, а, во-вторых, уже освоены более эффективные механизмы адресной поддержки села.

Пока государственная сельскохозяйственная политика не будет учитывать комплексное влияние кредитно-финансовой системы, все точечные попытки поддержки сельского хозяйства не будут давать должного результата, а ресурсы будут продолжать перетекать из сельского хозяйства в финансовый сектор.

Снижение до минимального размера или вообще обнуление ставки ссудного процента для реального сектора, в том числе и сельскохозяйственного, существенно улучшит его финансовое и кредитное состояние. На практике такую систему кредитования можно реализовать, например, за счёт внедрения, проверенных во всём мире инструментов: исламского банкинга, целевого финансирования, развития системы кредитной кооперации, касс взаимопомощи и микрокредитования.

В этом же контексте находятся и другие инструменты экономического механизма государственного регулирования сельского хозяйства. Прежде всего, это – ценообразование. Возможности в его регулировании крайне ограничены. Пока единственные рычаг, который пользуется с позиций сельскохозяйственных товаропроизводителей на рынке зерна, это закупочные интервенции. Однако сложившийся механизм их осуществления не позволил обеспечить устойчивость зернового подкомплекса, о чем свидетельствует динамика рентабельности производства зерна. Поэтому целесообразно введение механизма закупочных интервенций без ограничения их сроков в течение года и с использованием гарантированных цен. Правда, для этого потребуются дополнительные вложения в инфраструктуру по хранению зерна и увеличение средств для его закупки. С макроэкономической точки зрения, такая система была бы более эффективной и едва ли более дорогостоящей, однако формировала бы устойчивый уровень доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.

К этому же блоку проблем относится система страхования урожая сельскохозяйственных культур, где по новому законодательству следует оценивать:

• -    во-первых, с позиций повышения его доступности: лишь 18-20% сельскохозяйственных товаропроизводителей участвуют в страховании, что не решает вопроса устойчивости экономики сельского хозяйства;

• -    во-вторых, условия предоставления страховых возмещений делают их малодоступными, поскольку падение урожая более чем на 30% случается редко, а вносить страховые платежи надо ежегодно.

Не случайно, что в страховании участвовало лишь 14% сельскохозяйственных организаций и 1,5% крестьянских (фермерских) хозяйств [6].

Предполагаемое ограничение государственной поддержки при отказе от страхования - это еще одна мера, которая не сообразуется с динамикой доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Рассматривая вопросы экономического механизма поддержки сельского хозяйства, следует учитывать, что в связи со вступлением России в ВТО крайне ограниченными стали возможности регулирования таможенно-тарифных отношений.

В целом же прослеживается определенная цепная зависимость: доходность – платежеспособность и кредитоспособность - инвестиционные возможности - технико-технологическое обновление – квалификация кадров.

Таким образом, краткий обзор экономического механизма реализации Государственной программы позволяет прийти к следующим выводам:

во-первых, это комплексная проблема, здесь все инструменты взаимосвязаны, и решение отдельных частных вопросов не дает видимого эффекта;

во-вторых, при решении этого комплекса проблем главным вопросом является создание условий для повышения доходности сельскохозяйственных и других товаропроизводителей АПК. Безусловно, аналогичные проблемы существуют и в сфере пищевой промышленности, производственного обслуживания;

в-третьих, не решая вопросы формирования экономического механизма, адекватного целям и задачам Государственной программы 20132020, трудно рассчитывать на ее успешную реализацию, как это и произошло с предыдущей программой.

Требует решения и ряд организационных вопросов. В частности, определить меры принципиального характера, включая внесение поправок в отдельные законодательные акты. Целесообразно провести экономические эксперименты, что в последнее время не практикуется. Это относится, в частности, к вопросам стимулирования развития кооперации, к закупочным интервенциям и ряду других.

К организационным вопросам относится необходимость создания более действенного механизма мониторинга состояния АПК и влияния на его развитие новых факторов, возникающих в условиях вступления России в ВТО, формирования Евразийского экономического союза, меняющейся конъюнктуры мирового рынка.

Несмотря на то, что Министерство сельского хозяйства России, отраслевые союзы (ассоциации), научные учреждения каждый сам по себе с учетом доступной им информации проводят такой мониторинг и вносят рекомендации и предложения, не сложилось общей «площадки», на которой бы регулярно рассматривались и обсуждались вопросы совершенствования экономического механизма, согласовывались бы меры, направленные на упреждение рисков и угроз реализации Государственной программы 20132020 и в целом развития агропромышленного комплекса России.