Правовая характеристика наград высших органов публичной власти

Награды высших органов публичной власти – это награды, установленные и применяемые высшими должностными лицами, законодательными (представительными) и высшими исполнительными (исполнительно-распорядительными) органами публичных образований в качестве официального признания публичных заслуг.

Типичные черты наград высших органов публичной власти общей компетенции практически совпадают с признаками государственных (муниципальных) наград. В частности, для наград высших органов публичной власти общей компетенции тоже характерны следующие отличия:

• 1)    учредителем награды номинируется население публичного образования (социум или его территориальные единицы);

• 2)    награждающим субъектом выступает высший орган публичной власти общей компетенции;

• 3)    степень вознаграждаемых заслуг является общесоциальной, а круг возна-

• граждаемых лиц и сфера заслуг могут быть любыми;

• 4)    в наградном производстве участвует широкая общественность, не ограниченная отраслевыми и ведомственными рамками.

Существенным отличием от государственных (муниципальных) наград состоит в том, что награды высших органов публичной власти устанавливаются от их собственного имени, а не от имени публичных образований. Институциями в данном случае выступают сами высшие органы публичной власти, хотя учредитель награды (население публичного образования) и общесоциальный тип награды сохраняются.

На федеральном уровне установителями наград высших органов публичной власти общей компетенции являются Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации. На уровне субъектов Россий- ской Федерации в этом качестве выступают высшие должностные лица (губернаторы, главы и т.п.), органы законодательной власти (законодательные и государственные собрания, думы и т.п.), высшие коллегиальные органы исполнительной власти (правительства, администрации и т.п.). На муниципальном уровне награды такого рода учреждают главы муниципальных образований, представительные органы муниципального образования и местные администрации.

Награды высших органов публичной власти широко распространены и в количественном отношении сопоставимы с государственными и муниципальными наградами. Причем если количество наград высших органов публичной власти, как правило, уступает государственным (муниципальным) наградам, то количество актов о награждении первыми обычно превосходит число награждений вторыми.

Существует тенденция к закреплению за наградами высших органов публичной власти определённых наградных форм. В этом проявляется отличие этого типа наград от государственных (муниципальных), отраслевых и ведомственных наград. И в этом же пункте проявляются причины, порождающие награды высших органов публичной власти как самостоятельный класс наградных явлений.

Наиболее распространены территориально и количественно в качестве наград высших органов публичной власти благодарности, наградные знаки, награды в документарной и денежной формах (грамоты, дипломы, благодарственные письма, премии и стипендии). Из названных наград наиболее многочисленны премии, но при этом премии более характерны для исполнительной ветви публичной власти: высших должностных лиц и высших исполнительных (исполнительнораспорядительных) органов. Органы законодательной власти и представительные органы муниципальных образований редко устанавливают премии. Объясняется это тем, что финансовая сила сосредоточена отнюдь не в законодательном (представительном) органе, а у президентов, губернаторов, мэров, правительств и администраций. Органы законодательной власти и представительные органы муниципальных образований, как правило, не имеют бюджетных возможностей для выделения суммы, достойной того, чтобы носить громкое название премии. Премирование скромными суммами обычно выступает в качестве дополнительного наградного символа, сопровождающего основную наградную форму (например, почётную грамоту законодательного собрания или городской думы).

Прочие наградные формы разнообразны по вариациям, но значительно менее распространены. Высшие органы публичной власти регионального и муниципального уровня устанавливают наградные знаки, наградные звания, штандарты, вымпелы и переходящие знамена. Довольно редко встречаются наградные медали, исключительно редко – ордена высших органов публичной власти. Например, в статусе награды администрации Тульской области был учреждён Знак ордена Доброты [1], в качестве награды губернатора Тверской области – медаль «Во благо земли Тверской» [2], а в роли награды органа законодательной власти

Московской области – юбилейная медаль Московской областной думы «10 лет Московской областной думе» [3].

Награды высших органов публичной власти нередко являются суррогатами государственных и муниципальных наград . Практически все их типологические черты одинаковы, за исключением институции, устанавливающей награду. Но фактически награды высших органов публичной власти устанавливаются и применяются принципиально теми же органами, которые осуществляют правотворческие и правоприменительные функции в отношении государственных и муниципальных наград от имени публичных образований. Иногда наградное производство для государственных (муниципальных) наград и для наград высших органов публичной власти соответствующих публичных образований практически неразличимы, выстроены в единой процессуальной форме с использованием единых организационных механизмов.

Факторы, провоцирующие появление суррогатов государственных (муниципальных) наград, разнообразны, но среди них особо выделяются:

• 1)    наличие у высших органов публичной власти наградной автономии, порождающей стремление устанавливать и применять собственные награды;

• 2)    наличие у таких наград длительной истории;

• 3)    нормативное отстранение ряда органов публичной власти от установления и (или) применения государственных (муниципальных) наград (особенно это касается правительств и администраций);

• 4)    отсутствие согласия между пред-

• ставительной и исполнительной ветвями власти в вопросах системы официальных наград, социальных ценностей, оценки заслуг и личностей, представляемых к награждению.

Эти факторы имеют длительное действие и обусловливают не только тенденцию к появлению наград высших органов публичной власти, их партикулярный характер в системе официальных наград, но также определённую степень смешения этих наград с наградами государственными (муниципальными). Грань между ними довольно зыбкая. Награды, которые по наименованию должны быть государственными (муниципальными), по нормам наградного законодательства иногда существуют в статусе наград высших органов публичной власти.

Нельзя отрицать за высшими органами публичной власти наградной автономии, возможности учреждать и применять собственные награды, однако такие награды не должны подменять собой государственные (муниципальные) награды ни по степени презентативности, ни по социально-правовой значимости. В частности, вряд ли можно признать правильным установление премий президента, губернатора или правительства с большой денежной частью, если среди государственных наград отсутствуют государственные премии или они выражаются в менее значительной денежной сумме.

Награды высших органов публичной власти, поскольку они часто выступают суррогатами государственных (муниципальных) наград, нередко по наградному законодательству не имеют чёткого места в системе официальных наград. Довольно распространена нормативная характеристика этих наград как ведомственных: например, к ведомственным знакам отличия в труде в соответствии с положением об этой награде относится Почётный знак Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «За заслуги в развитии парламентаризма». Такого рода учредительные нормы не только отражают недостаточную определённость статуса наград высших органов публичной власти, но и создают фикции, необходимые для обеспечения награждённым лицам социальных гарантий, не уступающих гарантиям лиц, награждённых менее высокими наградами (отраслевыми и ведомственными).

В целом же правовой статус наград высших органов публичной власти общей компетенции, хотя они и приближены по своим параметрам к государственным (муниципальным) наградам, остаётся в рамках статуса наград органов публичной власти и ближе к наградам отраслевым и ведомственным, чем к государственным (муниципальным) наградам. Институт наград высших органов публичной власти предполагает множественность институций для этого разряда наград в пределах одного публичного образования и его населения (учредителя наград). Легальный порядок формирования и выражения воли публичного образования в институте наград высших органов публичной власти не проявляется, и по механизму волеобра-зования и волеизъявления награды высших органов публичной власти обычно не преодолевают партикуляризм, отчётливо свойственный всем наградам органов публичной власти.

Поскольку награды высших органов публичной власти зачастую de facto замещают государственные и муниципальные награды, не обладая для этого достаточными социально-правовыми качествами, в идеале таких суррогатов не должно быть в системе официальных наград. Однако они существуют, имеют почти вековую историю и получили широкое распространение в современной России. Место таких наград ниже государственных (муниципальных), но выше наград отраслевых и ведомственных, если рассматривать один уровень официальной наградной системы: федеральный, региональный, городской (районный) или поселенческий.

В настоящее время наградами Президента Российской Федерации являются Почётный диплом Президента Российской Федерации за активную благотворительную и спонсорскую деятельность в области культуры и искусства [4], специальный приз Президента Российской Федерации «За выдающийся вклад в развитие российского кино» [5], Почётная грамота Президента Российской Федерации, благодарность Президента Российской Федерации [6], Грамота Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации, благодарность Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации [7], премии Президента Российской Федерации в области науки и инноваций для молодых учёных [8], премии Президента Российской Федерации для молодых деятелей культуры [9] и медаль «В память 30-летия Игр XXII Олимпиады 1980 года в г. Москве» (юбилейная награда, вручаемая от имени Президента

Российской Федерации председателем Организационного комитета по подготовке и проведению Международного спортивного форума «Россия – спортивная держава» по списку, утверждаемому приказом Министерства спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации) [10].

Среди наград Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации установлены Почётная грамота Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации [11], почётный знак Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «За заслуги в развитии парламентаризма» [12] и медаль «Совет Федерации. 15 лет» (награждения которой производились в 2008 – 2009 гг.) [13].

Награды Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – это Почётная грамота Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [14] и почётный знак Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «За заслуги в развитии парламентаризма» [15].

К наградам Правительства Российской Федерации относятся премии Правительства Российской Федерации в об- ласти качества [16], премии Правительства Российской Федерации имени Федора Волкова за вклад в развитие театрального искусства Российской Федерации [17], премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники [18], премии Правительства Российской Федерации в области образования [19], премии Правительства Российской Федерации в области науки и техники для молодых учёных [20], премии Правительства Российской Федерации в области печатных средств массовой информации [21], премии Правительства Российской Федерации в области культуры [22], премии Правительства Российской Федерации «Душа России» за вклад в развитие народного творчества [23], премии Правительства Российской Федерации имени Ю.А. Гагарина в области космической деятельности [24], медаль Столыпина П.А. (двух степеней) [25], Почётная грамота Правительства Российской Федерации и благодарность Правительства Российской Федерации [26].

Таким образом, на федеральном уровне в качестве форм наград высших органов публичной власти установлены следующие:

Форма награды	Президентские награды	Парламентские награды	Правительственные награды	Итого
Медаль	1	1	1	3
Почётный знак	–	2	–	2
Премия	2	–	9	11
Грамота	2	2	1	5
Диплом	1	–	–	1
Благодарность	2	–	1	3
Специальный приз	1	–	–	1
ВСЕГО	9	5	12	26

Несмотря на высказанное В.А. Винокуровым мнение [27], к наградам высших органов публичной власти не относятся кубки, присуждаемые высшими феде- ральными органами государственной власти победителям спортивных состязаний, поскольку такие кубки не обладают признаком биографичности, необходимым для любой награды. Кубки следуют за призовым местом, и личным достижением является спортивный результат, выраженный в призовом месте и медали, а не получение кубка от официальных властей как сопутствующий атрибут.

Остаётся проблематичным расположение в официальной наградной системе наградного оружия . В соответствии со ст. 20¹ Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» [28] применение такой награды допускается на основании Указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, наградных документов глав иностранных государств и глав правительств иностранных государств, а также на основании приказов руководителей государственных военизированных организаций. Таким образом, в национальном наградном деле наградное оружие может быть как президентской или правительственной наградой, так и федеральной ведомственной наградой.

Многочисленность награждающих субъектов применительно к оружию и, как следствие, распространенность самих награждений оружием вызвали вполне обоснованную критику и не менее разумное предложение сохранить право награждать оружием только за Президентом

Российской Федерации [29]. Это предложение соответствует историческим традициям наградного дела.

В императорской России золотое оружие с надписью «За храбрость» жаловалось генералам, штаб-офицерам и обер-офицерам за военные подвиги высочайшим указом и грамотой за личной подписью монарха. Только в военное время и только в действующих войсках награждение оружием допускалось приказами главнокомандующих армиями с последующим утверждением награждений высочайшим указом и выдачей грамоты от Капитула орденов [30].

Пунктами 1 и 3 Декрета Президиума ВЦИК от 8 апреля 1920 г. «О награждении лиц высшего командного состава Красной армии почётным революционным оружием» [31] предусматривалось, что почётное революционное оружие как награда исключительная присуждается за особые боевые отличия, оказанные высшими начальствующими лицами в действующей армии, ВЦИК и РВСР по собственному почину или по представлению революционных военных советов фронтов и армий.

Согласно отменившему названный Декрет Постановлению Президиума ЦИК СССР от 12 декабря 1924 г. «О награждении лиц высшего командного состава РабочеКрестьянских Красных Армии и Флота почётным революционным оружием» [32], почётное революционное оружие как награда исключительная присуждается за особые боевые отличия, оказанные высшими начальствующими лицами в действующей армии, ЦИК ССР, его Президиумом и РВС СССР по собственному почину или по представлению революционных военных советов фронтов и армий.

Учитывая высокую социальную ценность наградного оружия в милитаризованной среде и наградные традиции императорской и советской России, целесообразно повысить статус наградного оружия до награды Президента Российской Федерации, исключив возможность применения данной награды Правительством Российской Федерации и руководителями военизированных ведомств, или даже до уровня государственной награды Российской Федерации. В научной литературе даже было высказано мнение о том, что награждение оружием, производимое Президентом Российской Федерации, следует рассматривать как государственную награду, хотя такой вид награды и не указан в Положении о государственных наградах Российской Федерации [33].

Президентские и правительственные награды близки по перечню заслуг [34], тогда как парламентские награды ориентированы в большей мере на правотворческую сферу. Награды Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации практически совпадают по количеству (соответственно 9 и 12 наград) и по формам (4 одинаковые формы медали, премии, грамоты и благо- дарности, хотя среди президентских наград имеется ещё 2 формы диплома и специального приза). Количество и формы парламентских наград более ограничены (3 формы медали, почётного знака и грамоты и 5 наград на обе палаты).

Награды высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации более разнообразны по формам: 1) книги; 2) доски; 3) штандарты; 4) знамёна; 5) кубки; 6) вымпелы; 7) иные предметы интерьера (призы); 8) наградные медали; 9) наградные знаки; 10) ценные и памятные подарки; 11) дипломы; 12) грамоты; 13) адреса; 14) благодарственные письма; 15) премии; 16) стипендии; 17) звание почётного гражданина; 18) звание «заслуженный» по профессии; 19) звание «почётный» по профессии; 20) звание «лучший» по профессии; 21) звание лауреата; 22) звание мастера, народного мастера; 23) почётный статус «губернаторский» (для творческих коллективов); 24) благодарности.

По состоянию на весну 2011 г. было учреждено 1160 наград высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации, из них: 550 губернаторских наград; 284 парламентских наград; 315 правительственных наград; 1 награда вицепрезидента - в Республике Саха (Якутия); 1 смешанная губернаторско-парламентская награда - в Пензенской области; 9 смешанных парламентско-правительственных наград - в Брянской, Воронежской, Липецкой и Тюменской областях. Приведённая статистика в целом подтверждает мнение В.А. Винокурова и А.Ф. Марукова о том, что к наградам высших органов государственной власти на региональном уровне относятся губернаторские, парламентские и правительственные награды, а также выделяются совместные награды, учреждённые более чем одним высшим органом государственной власти субъекта Российской Федерации [35]. Следует только уточнить, что имеется также вице-президентская награда, а совместные награды учреждаются только как законодательно-исполнительные награды, то есть одним из органов исполнительной власти (либо губернатором, либо правительством) совместно с региональным парламентом. Совместные награды никогда не учреждаются одновременно главой и правительством субъекта Российской Федерации.

Награды высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены в 80 регионах. Таких наград нет только в Республике Алтай, Камчатском крае и Нижегородской области. Губернаторские награды учреждены в 72 регионах, парламентские - в 65, правительственные - в 57, награда вицепрезидента - в 1, смешанная губернаторско-парламентская награда - в 1, смешанные парламентско-правительственные награды - в 4 регионах. Количественно среди наград различных форм лидируют премии - 487 единиц (42,0 %), грамоты -

133 единиц (11,5 %), наградные знаки -127 единиц (10,9 %), благодарности - 80 единиц (6,9 %), благодарственные письма -61 единица (5,3 %), дипломы - 48 единиц (4,1 %), стипендии - 43 единицы (3,7 %), кубки - 35 единиц (3,0 %), ценные и памятные подарки - 31 единица (2,7 %), наградные медали - 24 единицы (2,1 %), вымпелы -22 единицы (1,9 %), звание «лучший» по профессии - 20 единиц (1,7 %). Награды прочих форм составляют менее 1 % от общего количества каждая.

В среднем в субъекте Российской Федерации установлено по 14 наград высших органов публичной власти, из них 5,87 среднестатистической награды приходится на премии, 1,60 награды - на грамоты, 1,53 награды - на наградные знаки, 0,96 награды - на благодарности, 0,73 награды - на благодарственные письма, 0,58 награды - на дипломы, 0,52 награды - на стипендии. На другие наградные формы в среднем по всем регионам приходится менее 0,5 награды. Территориально наиболее распространены грамоты (68 регионов), премии (67 регионов), благодарности (51 регион), наградные знаки (44 региона), благодарственные письма (40 регионов), дипломы (33 региона), стипендии, ценные (памятные) подарки (по 22 региона), наградные медали (14 регионов), вымпелы (12 регионов). Прочие наградные формы распространены менее чем в 10 % регионов (максимум в 8 регионах) каждая.

Приведённые статистические данные не позволяют в полной мере согласиться с мнением, согласно которому в числе наград высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации превалируют почётные грамоты, дипломы, благодарности и премии [35].

В распределении наградных форм между видами наград наблюдается неравномерность. Награды денежных форм (премии и стипендии) в подавляющем большинстве учреждены исполнительной властью. Среди губернаторских наград премии представлены в 56 регионах, среди правительственных - в 33 регионах, среди парламентских - в 10 регионах. Аналогичная тенденция имеет место в отношении стипендий: в 15 регионах они учреждены губернаторами, в 8 - правительствами и только в двух регионах - парламентами.

Зато награды в документарной форме, напротив, более характерны для парламентов. Так, грамоты являются парламентскими наградами в 58 регионах, губернаторскими - в 34 регионах, правительственными - в 32 регионах, смешанными губернаторско-парламентскими - в 1 регионе, смешанными парламентско-правительственными - в 1 регионе. Благодарственные письма в 30 регионах учреждены как парламентские награды, в 21 - как губернаторские, в 9 - как правительственные.

Указанные тенденции в различной степени распространённости наградных форм среди различных видов наград высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации объясняются концентрацией финансовых ре- сурсов в руках исполнительной власти. Поэтому награды в денежной форме тяготеют к исполнительной власти, а награды в документарной форме - к законодательной. Для сравнения: на федеральном уровне среди парламентских наград вообще отсутствуют премии, а доля наград в документарной форме достигает 40,0 %, среди президентских наград - 33,3 % документарных и 22,2 % премий, а среди правительственных наград - 8,3 % документарных и 75,0 % премий. Иными словами, выявленная тенденция типична для официальных наград всех уровней.

Ввиду значительной активности региональной наградной деятельности, широкой социальной базы, государственного значения наград и большого количества наградных систем на уровне субъектов Российской Федерации наблюдается наибольшее разнообразие наградных форм применительно к наградам высших органов публичной власти. В муниципальных образованиях используются аналогичные формы наград глав, представительных органов и местных администраций муниципальных образований. Однако из-за чрезмерно большого количества муниципальных образований достоверная информация о таких наградах отсутствует.