Правовая основа управления в сфере туризма в Российской Федерации

Управление в сфере туризма в последнее время является важнейшим направлением общей управленческой стратегии многих стран. Практически в каждой стране развивается туристическая отрасль как отрасль экономики и одновременно социальной сферы. На международном уровне организация туризма регулируется многими межправительственными соглашениями в рамках деятельности Всемирной туристской организации (ЮНВТО - United Nations World Tourism Organization; UNWTO ) [3].

В каждой стране есть территории, зоны, комплексы, объекты (природные, культурные при понимании культуры в самом широком смысле – как Altera Natura – другая природа, т.е. как созданное человеком), которые имеют значение для туристической сферы. Туризм становится все более значимой сферой производственно-экономического, социальноэкономического и социокультурного комплекса [2]. Повсеместно туризм в сочетании с курортными услугами и услугами информационно- просветительского содержания пользуется большим спросом в силу многих причин, как общеизвестных, так и новационных. Назовем следующие:

• -    увеличение стремления и возможностей людей к перемещениям, к пространственной динамике;

• -    усиление мобильности населения многих стран в поиске новых знаний, осведомленностей, впечатлений и ощущений;

• -    превращение туристического досуга в системное и комплексное времяпрепровождение, не только важное, но и систематическое и необходимое для восстановления сил, здоровья, настроения;

• -    повышение требований потребителей к содержанию туристических услуг и к состоянию отелей, гостиниц, пансионатов, туристических баз, приютов и др.;

• -    усиление информационной, развивающей, креативной составляющей туристических услуг;

• -    дифференциация туризма по проблемно-содержательной направленности: историко-культурный, этнокультурный, ностальгический, конкурсный туризм, соревновательный туризм, экстремальный, гастрономический туризм и др.;

• -    сочетание туристических услуг и занятий с досуговыми, развлекательными, курортными, профилактическими услугами, а также с целевыми услугами корпорациям и коллективам (организация выездов, поездок, квестов, событий);

• -    внедрение туристических услуг для отдельных социальных групп населения: пенсионеры, ветераны, молодежь, подростки, семьи, мамы с детьми, а также люди с ограниченными по здоровью возможностями.

Типичной тенденцией практически для всех стран и особенно стран, которые имеют устойчивые традиции туризма, является тенденция разработки новых туристических маршрутов и организация новых туристических комплексов. В этом смысле большим спросом пользуется сочетание нескольких видов туризма – морского, горного и др. Также нужно отметить такую тенденцию, как подготовка новой генерации работников туристической отрасли, которые владеют современными навыками коммуникации, информации, общения. Также важно отметить, что в организации современного туристического процесса задействованы все возможные современные технико-технологические возможности – создание компьютерного мира, цифрового пейзажа, голограммных героев, иными словами диджитализация туристической сферы.

Отметим, что на туризм, как и на любую другую сферу существенно воздействуют общемировые социально-экономические, экономикофинансовые процессы. Так, с 2014 г. на мировой туризм негативно повлияли кризисные явления экономики, финансовой сферы, а также разбалансировка сложившихся транснациональных и межгосударственных связей. Соотнесение курсов национальных валют с долларом, к которому в мировом масштабе привязан эквивалент туристических услуг крайне невыгодно для тех стран, национальная валюта которых с 2014 г. отмечена падением курса и инфляцией. Из-за этого доступность международного туризма стала гораздо ниже для большинства людей. Также с 2019 г. существенный удар по мировой туристической отрасли нанесла пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19, который уже в течение четырех лет наносит физический, экономический, моральный ущерб человечеству. Из-за ковидных ограничений очень сильно уменьшилась мобильность людей в общем плане и в плане потребления туристических услуг. В частности, российские граждане существенно сократили свои поездки по популярным туристическим маршрутам в Турцию, в Грецию, в Болгарию, в Испанию, в Италию и др.

В этих условиях в очень большой степени возрос спрос российских граждан на внутренний туризм по стране. Это обуславливает новые усилия со стороны органов власти и управления по развитию, диверсификации, сертификации внутрироссийских туристических маршрутов, объектов, территорий, зон. Внутренний туризм в РФ стал сферой большого управленческого и политического внимания, в том числе, и со стороны Президента РФ. Так, В. Путин отметил, что в сложившихся условиях необходимо максимально развивать внутренний туризм и даже использовать ту условия, которые созданы пандемией коронавируса. В том числе, глава РФ предложил расширить географию применения приложения «Путешествуй без COVD-19» [4].

Здесь подчеркнем, что с точки зрения богатства и разнообразия природного ландшафта, климата, разнообразия флоры и фауны, а также по богатству историко-культурного наследия Россия предоставляет уникальные ресурсы. Имеющиеся и перспективные туристические резервы России поистине неисчерпаемы и значимы и привлекательны, как для российских граждан, так и для иностранных граждан.

Закономерно, что туристическая отрасль, как и всякая иная отрасль социально-экономического комплекса, требует нацеленного внимания со стороны власти в нескольких направлениях. Это: финансирование (как бюджетное, так и внебюджетное), организация управленческой структуры со специальными уровнями соподчинения, подготовка управленческих и организационных кадров с должным уровнем образования. Также для развития туризма чрезвычайно важны: а) мониторинг интересов граждан и знание их потребностей в плане отдыха, досуга, туризма; б) обратная связь с потребителями туристических услуг для понимания целесообразности и эффективности принимаемых управленческих и организационных решений; в) интенсивная информационно-рекламное сопровождение всего туристического комплекса страны; г) профессиональная экспертиза состояния и перспектив развития туристических отраслей в плане их обновления, приращения, реструктуризации и др.

Закономерно, что указанные направления в организационно -управленческом плане могут быть реализованы только на прочной целевой правовой базе. Отметим, что уже в 90-х гг. ХХ в., в сложнейший период политического транзита, практически сразу после принятия Конституции РФ в 1993 г. были приняты и соответствующие федеральные законы (ФЗ).

Так, основополагающим ФЗ стал закон 1996 г. « Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» . Этот ФЗ знаменателен тем, что он вводит в правовое поле такие понятия, как : единый туристский рынок в РФ; право граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иные права при совершении путешествий; порядок рационального использования туристских ресурсов РФ [5] .

Закономерно, что потребности граждан и общественные интересы россиян и иностранных туристов в РФ привели к тому, что в ФЗ внесены многие изменения. Так, туризм рассматривается как « временные выезды (путешествия)» с разнообразными целями. Их расширение свидетельствует о развитии социокультурных интересов граждан, о повышении их требований к содержательной стороне туризма. В ред. ФЗ 2019 г. отмечается, что туризм может осуществляться в « лечебнооздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурноспортивных, профессионально-деловых и иных целях» [5] .

В связи с дальнейшим развитием туристской отрасли стало понятно, что в соответствии с разнообразием запросов граждан дифференцируются и реструктуризируются виды туризма. Популярными становятся такие его виды, как этнокультурный и этнографический, ностальгический, экстремальный, образовательный, корпоративный, деловой, лечебно -профилактический и лечебно-оздоровительный, событийный и многие иные. Также отметим, что постоянно разнообразятся ландшафты, территории, климатические зоны туризма, что особенно ярко проявляется в России, которая отличается от многих стран масштабами территории, разнообразием природно-климатических зон и временных поясов, невероятным разнообразием природного и животного мира.

В РФ государство берет на себя определённые социальные обязательства по предоставлению гражданам льготных условий в сфере туризма. В этом плане в какой-то мере продолжаются практики социальной защиты граждан, которые осуществлялась в СССР. В ФЗ дается определение социального туризма - это « полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей» [5]. Также важно, что ФЗ вводит в легитимное обращение многие, ранее не прописанные в праве понятия, например: туристский продукт, туристская индустрия, туристские объекты и др.

Обратим внимание на то, что российский законодатель рассматривает туризм не только как такие занятия, как досуг, развлечения, отдых. Понимание туризма в нашей стране предполагает существенное содержательное наполнение, в связи с чем специально выделяется духовная сторона туризма наряду со спортивным, познавательным и иными аспектами. Также важно, что отдельно выделяется как важное направление детский туризм в общем комплексе мероприятий, которые Российское государство осуществляет по охране материнства и детства, по реализации интересов детей как особой социальной группе, нуждающейся в социальном внимании и социальной защите. ФЗ важен тем, что прописывает обязательства государства в отношении организации туризма, т.е. - принципы государственного управления в данной сфере, полномочия органов государственной власти в сфере туризма, которые очень широки. Такая широта обеспечивает ведущую организационную и управленческую роль государства в организации туризма.

На наш взгляд, множество государственных полномочий в данной сфере оправданно, так как: во-первых, государство имеет возможность обеспечить сохранность и развитие особых природных зон и культурных объектов; во-вторых, органы государственной власти обладают возможностями контролировать деятельность туроператоров в плане качества и доступности; в-третьих, государство может принимать участие в разрешении спорных и чрезвычайных ситуациях для обеспечения безопасности туристов и возмещения возможных ущербов; в-четвертых, государство, имеет широкие возможности для организации международного туризма, который, по сути, является важным сегментом межгосударственных отношений в их широком гуманитарном содержании.

Подчеркнем, что законодатель РФ разрабатывает как законы общего характера, так и законы, которые адресованы отдельным территориям. Необходимость такого подхода обусловлена тем, что Россия отмечена чрезвычайно большим и ярким разнообразием - природным, ландшафтным, климатическим, рекреационным, культурным и др. Поэтому в течение всего постсоветского периода принимаются ФЗ, которые отражают потребности развития туризма в конкретных регионах, территориях и зонах. Здесь, прежде всего, можно отметить ФЗ, которые посвящены известным курортным, рекреационным, туристским территориям, например: ФЗ от 25.07.2017 г. "  О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае" [6] .

Основной ФЗ о туризме функционирует внутри общего правового пространства РФ, в котором реализуются иные ФЗ и правовые акты, непосредственно и опосредованно связанные с туристской отраслью. Это тем более важно, что в РФ туризм собственно развивается как туристская индустрия со своей инфраструктурой, соответствующими органами власти и управления, субъектами и акторами. Туризм как индустрия реализуется и на основе понятий, которые прописаны в ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации государственных и муниципальных услуг», в ФЗ от 2.05. 2006 г. № 50-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и в ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5.04. 2013 г. № 44 -ФЗ.

Подчеркнём, что помимо ФЗ туристическая отрасль обеспечивается и такими правовыми актами, как постановления и решения Правительства РФ. Эти постановления также с начала 90-х гг. ХХ в. являются важными документами, которые уточняют многие организационные вопросы обустройства туристических объектов, проведения туристических маршрутов, деятельности экскурсоводов и гидов, состояния гостиниц, пансионатов, туристических баз, придания зонам и территориям целевых статусов и др. Если ФЗ определяют общие законодательные основы обустройства и функционирования туризма как индустрии, то постановления Правительства РФ прописывают пути разрешения, многих конкретных проблем.

Многочисленные постановления и распоряжения Правительства РФ в сфере туризма можно классифицировать по их содержанию.

Первая группа: постановления и распоряжения о придании территориям особых - целевых статусов, например: постановление Правительства РФ от 26.08.2000 г. № 633 «Об утверждении положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное»; Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах»; постановление Правительства РФ от 26.08.2000 г. № 634 «Об утверждении положения о курорте федерального значения Зеленоградск» [1].

Вторая группа : постановления и распоряжения об утверждении стратегических, концептуальных документов профильного содержания, например, распоряжение Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 954-р [Об одобрении Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года]. Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 [1].

Третья группа: постановления и распоряжения об утверждении положений о профильных органах исполнительной власти, например: постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» [1].

Четвертая группа: постановления и распоряжения об утверждении содержания и качества услуг в сфере туризма, например: постановление Правительства РФ от 25.04.1997 г. № 490 « Об утверждении правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 15.08.1997 г. № 1036 « Об утверждении правил оказания услуг общественного питания» [1].

Некоторые обобщения. Как видно, в современной РФ, начиная с 90-х гг. ХХ в., формируется и совершенствуется законодательная база функционирования туризма именно как индустрии. При этом ФЗ и постановления Правительства РФ, а также соотнесенные с ними стратегии, определяют идеи и принципы политики Российского государства в этой значимой отрасли жизни общества. Среди этих принципов определяющими выступают: общая социальность и доступность; содержательность и соотнесение с традиционными российскими культурными достижениями и нравственными ценностями, дифферцированность по потребностям разных слоев и групп населения; направленность на развитие информационного, образовательного, духовного потенциала российского общества; обеспечение высокого качества услуг и в то же время безопасности туристического процесса; соотнесенность с магистральными направлениями развития экономики, социальной сферы; включенность в международные туристические процессы и др.