Правовая основа законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации

Возможность наличия регионального законодательства предусмотрена Конституцией Российской Федерации (статьи 5, 72, 76, 125), однако вопросы, связанные с созданием законов субъектов Федерации, с законодательным процессом в регионах, в отличие от федерального законодательного процесса, российской Конституцией не регулируются. Требования к законодательному процессу в субъектах Российской Федерации устанавливаются в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Статьей 5 указанного Федерального закона определяется, что законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт «б» пункта 1); пунктом 2 данной статьи перечисляются вопросы, которые должны быть урегулированы именно законами субъекта Федерации, этот перечень не является закрытым. Статьей 6 Федерального закона обозначены обязательные субъекты права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти регионального уровня,

которыми являются его депутаты, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительные органы местного самоуправления, входящие в состав данного субъекта Российской Федерации. При этом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 6). Последнее положение в разных субъектах Российской Федерации регулируется по-разному, о чем более подробно будет говориться в соответствующем разделе настоящей работы. Однако обязательные субъекты права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации являются основными и присутствуют во всех из них, регионы не могут исключить из круга субъектов права законодательной инициативы кого-либо из изложенного обязательного перечня122.

Законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке (пункт 2 статьи 6).

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее двадцати календарных дней (пункт 3 статьи 6).

Вопросам реализации права законодательной инициативы, как в федеральном, так и региональных парламентах посвящено значительное

• ¹²²    Чертков А.Н. «Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006.

внимание современных отечественных исследований, среди которых можно выделить работы С.С. Алексеева, Д.А. Ковачева, В.М. Сырых, др. авторов123. Приведенные выше положения федерального законодательства показывают достаточную нормативную проработанность данной стадии законодательного процесса субъектов Российской Федерации, при этом, федеральный уровень обеспечен соответствующими положениями самой российской Конституции, усиленной еще и позицией Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества124.

Статьей 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, в частности определено, что конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (пункт 1), а региональные законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов (пункт 2). Определено, что проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 4). Пунктом 5 данной статьи регулируются вопросы, связанные с процедурой принятия законов в случае наличия в субъекте Российской Федерации двухпалатного парламента.

Статьей 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов

• ¹²³    Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89; Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М., 2003. С. 178 - 180; Лебедев В.А., Ройзман Н.В. Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса в Российской Федерации: Монография. Челябинск, 2010. С. 18 - 23; Сырых В.М. Законодательная инициатива субъектов Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналитических обзоров и рекомендаций / Отв. ред. Н.В. Постовой. М., 1995. С. 205; Чехарина В.И. Право законодательной инициативы и его влияние на процесс стабилизации закона // Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 91.

• ¹²⁴    Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ.1996. N 18. ст. 2253

субъекта Российской Федерации, в соответствии с которым законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (пункт 1).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. В случае отклонения закона субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) отклоненный закон возвращается в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений (пункт 2 статьи 8).

Данная формулировка о мотивированности отклонения закона субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом имеет свои исторические корни и появилась в тексте Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» благодаря Конституционному Суду Российской Федерации, вынесшему постановление, направленное на разъяснение положений Конституции, связанных с процедурой отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания, в соответствии с которым Президент не может возвращать федеральные законы без мотивов отклонения125.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта

• ¹²⁵    Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ.1996. N 18. ст. 2253

Российской Федерации указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (пункт 3).

Закон субъекта Российской Федерации, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (пункт 5). Данное положение также важно, хотя формально оно находится уже за границей непосредственно законодательного процесса, поскольку с правильным пониманием и выполнением процедуры опубликования нормативных правовых актов связывается возможность применения последних. Как известно, официальным опубликованием считается размещение текста закона, иного нормативного правового акта в соответствующем источнике, который утвержден в этом качестве.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом126. Во всех субъектах Российской Федерации есть такие источники, для официального опубликования законов, как правило - газета регионального уровня.

При этом, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»127 создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации -федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведение которого возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.

С момента издания данного Указа Президента Российской Федерации все нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направляются в территориальные органы Минюста России для включения в

• ¹²⁶    Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

• ¹²⁷    Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 33. Ст. 3356.

федеральный регистр и проведения юридической экспертизы на соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Подводя итоги, можно сказать, что в настоящее время конституционноправовое регулирование законодательного процесса достаточно для обеспечения принятия качественных региональных законов. Основная регламентация проведена в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», некоторые положения, как показано выше, федеральным законодательством предложено урегулировать субъектами федерации самостоятельно, что-то подкорректировать. При этом данные допущения не могут повлиять отрицательно на характер законодательного процесса в регионах.