Правовое обеспечение охраны природы в рамках Европейского союза

Региональные организации играют особую роль в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Огромный опыт законотворческой и правоприменительной работы в данной сфере имеет Европейское Сообщество, которое справедливо можно назвать «флагманом» экологического законодательства.

Европейское сообщество проводит работу в области окружающей среды уже на протяжении нескольких десятилетий. Охрана окружающей среды и устойчивое развитие являются одними из приоритетов политики Европейского Союза, где в последние 40 лет были разработаны многочисленные экологические инициативы. Благодаря этим инициативам появилось большое количество законодательных актов, программных документов и решений Европейского Суда. В этом плане следует сказать, что ЕС придерживается стратегии ООН по выходу человечества из экологического кризиса.

Римский договор, учреждающий ЕС 1957 г., определяет в деятельности Сообщества в отношении окружающей среды следующие цели:

• -    сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды;

• -    вносить вклад в защиту здоровья людей;

добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов;

• -    содействовать на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам защиты окружающей среды1.

Европейское сообщество сегодня является важнейшим стратегическим партнёром Российской Федерации в Европе, что предопределяет дополнительный интерес к деятельности Сообщества по решению «общих» для европейского континента экологических проблем2.

'Договор, учреждающий Европейское сообщество (подписан в г. Риме 25.03.1957) (с изм. и доп. от 26.02.2001 г. // СПС КонсультантПлюс.

2Калиниченко П. А. Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества. Международноправовой аспект: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - М., 2011.-С.З.                                      '

Структура ЕС состоит из следующих органов: Совета, Комиссии, Европейского парламента, Суда, Счётной палаты и др. В составе органов Сообщества также создано особое экологическое учреждение - Европейское агентство по окружающей среде (ЕАОС).

Данное учреждение занимается созданием сети наблюдения за окружающей средой. Оно регулируется Управляющим советом, состоящим из представителей правительств 32 государств, представителя Европейской комиссии и двух ученых, назначенных Европейским парламентом. Агентство начало функционировать в 1994 году\

Ежегодно Европейское агентство по окружающей среде публикует рапорт под названием «Signals», где кратко рассматриваются проблемы, вызывающие особый интерес в политических кругах, занимающихся проблемами окружающей среды, и в вопросах, интересующих широкую общественность.

Европейское          сообщество располагает обширными полномочиями в экологической сфере. Вместе с тем данные полномочия находятся в сфере совместного ведения государств-членов.

Следует отметить, что среди нормативно-правовых актов, принимаемых ЕС, преобладают прежде всего директивы.

В целом нормативную базу, существующую в рамках ЕС можно разделить по следующим направлениям:

• 1.    Многосторонние

• 2.    Национальное

• 3.    Прецедентное право.

природоохранные соглашения.

законодательство государств ЕС.

Дальнейшее развитие экологическое законодательство получило в рамках принятия Маастрихского, Амстердамского и Лиссабонского договоров о внесении изменений в договор о ЕС. После вступления в силу Маастрихтского договора 1 ноября 1993 года вопросы охраны окружающей среды получили официальное место среди целей ЕС. Амстердамский договор был подписан 2

3http://m.wikipedia. org/wiki.

октября 1997 года и вступил в силу 1 мая 1999 года. Его положения требуют, чтобы вопросы охраны окружающей среды были интегрированы в определения и осуществление политики и деятельности Сообщества, в частности, с целью содействия устойчивому развитию.

Лиссабонский договор состоит из двух договоров: Договора о Европейском союзе (TEU) и Договора о функционировании Европейского Союза (TFEU). Он вступил в силу 1 декабря 2009 года. С этого момента ст. 194 TFEU вводит компетенции в области энергетики, которые должны учитывать вопросы охраны окружающей среды, внутреннего рынка и солидарности между государствами-членами. Единственное изменение в положении, касающемся конкретно охраны окружающей среды, является небольшим дополнением к ст. 191 п. 1 TFEU. Это положение гласит, что ЕС может способствовать принятию мер на международном уровне для решения региональных или всемирных экологических проблем и что такие меры, в частности, могут применяться к изменению климата. Несмотря на утверждения, что это дополнение даст новые рычаги управления для Брюсселя, в юридической практике это ничего не меняет. ЕС уже позволил принять меры по борьбе с изменением климата до заключения Лиссабонского соглашения.

Практическая деятельность ЕС в сфере экологии строится на базе специальных программ действий в отношении окружающей среды. На сегодняшний день было принято шесть таких программ. Первая из них - в 1973 г., остальные принимались, соответственно, в 1977 г. (Вторая), в 1983 г. (Третья), в 1987 г. (Четвертая) и в 1993 г. (Пятая).

Современная Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена решением Европейского Парламента и Совета № 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г. Данная программа была подготовлена к Саммиту Рио+10, проходившему в Йоханнесбурге в 2002 году. Эта программа, рассчитанная на 10 лет, направлена на обеспечение:

• •    интеграции потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и внедрения принципа экологической обусловленности деятельности Сообщества;

• •    реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

• •    проведения экологических мероприятий с расчетом на текущее и будущее расширение ЕС.

Программа концентрируется на 4 приоритетных направлениях деятельности Сообщества по охране окружающей среды, а именно:

• •     изменение климата;

• •     природа и биологическое

разнообразие;

• •     окружающая среда, здоровье

и качество жизни;

• •    природные ресурсы и отходы.

В рамках четырех приоритетных направлений               деятельности предусматривается:

• 1.    расширение        торговли

• 2.     изучение воздействия

  изменения климата на сеть «Природа-2000» и реагирование на эти изменения:

• 3.    Обеспечение реализации основных законодательных актов в сфере охраны окружающей среды и здоровья населения - Рамочной директивы по воде, директивы REACH, проект Директивы по качеству воздуха и более чистому воздуху для Европы, проект рамочной директивы по пестицидам.

• 4.    Внедрение и выполнение тематической        стратегии        по

  
  
  

выбросами:

о     содействие        решению проблемы на глобальном уровне;

о     адаптация к климатическим изменениям;

о     включение морской среды в сеть «Природа-2000»;

о     завершение процесса отбора охраняемых территорий новых государств-членов ЕС.

предотвращению и переработке отходов (в том числе проект рамочной директивы по отходам, директивы по захоронению отходов и Регламента по перевозке отходов)4.

Большая работа была проделана ЕС по принятию многосторонних соглашений в сфере охраны окружающей среды. Среди них следует отметить такие документы, как:

• -    Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 1971) (Рамсарская конвенция) Решение 75/66 заключение конвенции сообщества (OJ L21 от 28 января 1975 г.);

• -    Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 1973);

• -    Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением Северного моря нефтью и другими вредными веществами (Бонн, 1983) (Боннское соглашение);

Решение 84/358 заключения Договора Сообщества (OJ L188 от 16 июля 1984 года);

• -    Конвенция о защите Средиземного моря от загрязнения (Барселона, 1975) (Барселонская конвенция);

Решение 77/585 заключения конвенции сообщества (OJ L240 от 19 сентября 1977 г.);

• -    Конвенция о защите Рейна от химического загрязнения (Бонн, 1976) (Рейн Конвенции);

Решение 77/586 заключения конвенции сообщества (OJ L240 от 19 сентября 1977 г.);

Конвенция о сохранении мигрирующих видов диких животных (Бонн, 1979) (Боннская конвенция);

Решение 82/461 заключения конвенции сообщества (OJ L210 от 19 июля 1982 г.);

Конвенция о сохранении

4 Сайт информационного проекта Российского регионального экологического центра «Россия - ЕС» //

европейской дикой природы и естественных местообитаний (Берн, 1979) (Бернская конвенция);

Решение 82/72 заключения конвенции сообщества (OJ L38 от 10 февраля 1982 г.)

• -    Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха (Женева, 1979) (Женевская конвенция);

Решение 81/462 заключения конвенции сообщества (OJ L171 от 27 июня 1981 г.);

• -    Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики (Канберра, 1980);

Решение 81/691 заключения конвенции сообщества (OJ L252 от 5 сентября 1981 г.);

• -    Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (Монтего-Бей, 1982);

• -    Конвенция об охране озонового слоя (Вена, 1985) (Венская конвенция);

• -    Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 1986).

Также следует отметить документы принятые в рамках самого Европейского сообщества5:

• 1.    Директива 2004/35/ЕС от 21.04. 2004 об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации экологического ущерба .

• 2.    Постановление №1655/2000 от 17.07. 2000. о финансовом инструменте для охраны окружающей среды (LIFE).

• 3.    Решение №466/2002/ЕС от 1.03.2002 «Программа поддержки

• 4.    Постановление (EEC) № 1210/90 от 7.05. 1990 об утверждении Европейского экологического агентства и Европейской сети экологической информации и экологического мониторинга.

• 5.    Постановление (ЕС) №761/2001 от 19.03. 2001 о добровольном участии организаций в совместной системе экологического менеджмента и экологического аудита (EMAS).

• 6.    Директива 85/337/ЕЕС от 27.06.1985 об экологической экспертизе для определённых общественных и частных проектов.

• 7.    Директива 2001/42/ЕС от 27.06. 2001 о проверке воздействий определённых проектов и планов на окружающую среду.

• 8.    Постановление (ЕС) 166/2006 от 18.01. 2006 о создании Европейского регистра для учёта выброса и переноса вредных веществ и пересмотр директив 91/689/ЕЕС и 96/61/ЕС.

• 9.    Директива 90/313/EWG Совета от 7ого июня 1990 г. о свободном доступе к информациям об окружающей среде.

5 Подробне см: Сайт информационного проекта Российского регионального экологического центра «Россия - ЕС» //

неправительственных организаций, работающих в области охраны окружающей среды».

В качестве ключевых документов, касающихся охраны окружающей среды, необходимо обязательно упомянуть Европейскую стратегию развития «Устойчивая Европа за лучший мир». В качестве приоритетных направлений деятельности в стратегии выделяются:

• - - изменеизменениеITклимататичувел использования экологически чистой энергии;

• -    улучшение здоровья людей; рациональное управление природными ресурсами;

• -    совершенствование транспортной системы          и         управления

6 землепользованием .

Важно отметить,        что предотвращение опасных изменений климата является стратегическим приоритетом для Европейского Союза. Европа прилагает все усилия, чтобы сократить свои выбросы парниковых газов, а также побуждает другие страны и регионы поступать аналогичным образом.

Параллельно с этим, Европейская комиссия и некоторые государства-члены разрабатывают стратегии адаптации, чтобы помочь укрепить устойчивость Европы к неизбежным последствиям изменения климата.

Лидеры ЕС взяли на себя обязательство о преобразовании Европы в области энергоэффективности и создания низкоуглеродной экономики. ЕС ставит перед собой цели по сокращению выбросов парниковых газов до 2050 года и успешно работает в направлении их достижения.

В соответствии с Киотским протоколом, 15 стран-членов ЕС до 2004 года (ЕС-15) стремились к снижению коллективных выбросов парниковых газов на 8% ниже уровня 1990 года. Мониторинг выбросов и прогнозы показывают, что ЕС- 15 на пути к достижению этой цели. Большинство государств-членов, которые присоединились к ЕС с 2004 года, также имеют целевые показатели,

0 Документ Комиссии Европейского сообщества / СОМ(2001)264 final.

свидетельствующие о сокращении подобных выбросов на 6% или 8%.

До 2020 года ЕС взял на себя обязательство сокращения своих выбросов на 20% ниже уровня 1990 года. Это обязательство является одной из передовых целей Европейской стратегии роста 2020 и реализуется через пакет обязательных законодательных мер. ЕС предложил увеличить сокращение выбросов на 30% к 2020 году, если другие крупные страны, обязуются осуществлять свои глобальные усилия по сокращению выбросов.

До 2050 года лидеры ЕС одобрили цели сокращения в Европе выбросов парниковых газов на 80-95% по сравнению с уровнем 1990 года в рамках усилий развитых стран, чтобы уменьшить их выбросы до такой же степени. Европейская комиссия опубликовала план для построения низкоуглеродной экономики Европы7 .

Инициативы ЕС по сокращению выбросов парниковых газов включают в себя:

• -    Европейскую программу по изменению климата (ЕКПП);

• -    сокращение выбросов парниковых газов от промышленности наиболее экономически эффективным способом;

• -    принятие законодательства увеличить долю потребления энергии производится по возобновляемым источникам энергии, таким как энергия ветра, солнца и биомассы, до 20% к 2020 году;

7 Официальный сайт Европейской комиссии //

• -    целевую установку энергоэффективности на 20% к 2020 году за счет повышения энергосбережения;

• -    привязку к цели снижения выбросов СОг новых легковых автомобилей и фургонов;

• -    поддержку развития улавливания и хранения углерода, технологию улавливания и хранения СОг, выбрасываемого электростанциями и другими крупными промышленными установками.

Говоря о вопросах изменения климата, необходимо отметить, что ЕС ратифицировал Рамочную конвенцию Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН) с Решением Совета 94/69/ЕС от 15 декабря 1993 года о заключении Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, а также Киотский протокол.

Решение ЕС ратифицировать Киотский протокол шло вместе с намерением внести политический вклад в процесс, направленный на борьбу с глобальным потеплением, до начала саммита в Йоханнесбурге по устойчивому развитию. В соответствии с данным Решением Совета 2002/358/ЕС ЕС и его государства-члены обязаны соблюдать сокращение выбросов парниковых газов. Таким образом, ЕС и его государства-члены несут солидарную ответственность либо в соответствии с международным правом (статьи 4.6 и 24.2 Киотского протокола) или по законодательству Европейского сообщества (статья 10 Договора о ЕС).

Следующим важным узлом деятельности Евросоюза в области климата является Энергетическая политика. Европейская Комиссия с начала 90-х г.г. XX века строит свою стратегию в этой области на развитии возобновляемых источников энергии и энергоэффективности, а также на внедрении налога на энергию.

Прежде чем углубляться в различные аспекты энергетической политики ЕС, направленной на защиту окружающей среды, несколько слов нужно посвятить общему подходу ЕС к устойчивому развитию и более экологичному отношению к потребности в энергии. Во-первых, интеграция экологических проблем защиты в энергетической политике сообщества была одной из основных целей европейских институтов, особенно после внесения изменений в договор ЕС, а именно введение принципа интеграции в соответствии со ст. 6 ЕС после принятия Амстердамского договора. С этой целью Комиссия выпустила сообщение от 14 октября 1998 года по укреплению экологической интеграции Сообщества в рамках энергетической политики СОМ (98) 571, направленное на включение экологических проблем в другие сферы деятельности ЕС: в области транспорта, энергетики и промышленности. Как отмечается в Сообщении Комиссии СОМ (1997) 167 - одной из основных задач, стоящих перед политикой Сообщества в области энергии, является включение экологических аспектов в ее цели и действия при разработке устойчивой энергетической политики. Предлагаются конкретные меры для достижения этой цели и обзор прогресса, достигнутого с начала нового столетия.

Также Европейская комиссия 8 марта 2006 года выпустила так называемую «Зеленую книгу» («GreenPaper») - Европейскую стратегию устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергии СОМ (2006) 105. Зеленая книга была направлена на развитие более скоординированной политики ЕС по энергетическим вопросам, но она по-прежнему оставляет несколько вопросов к компетенции государств-членов. Зеленая книга призывает к повышению       энергоэффективности возобновляемых источников энергии, она также призвана обеспечить более половины производства энергии в ЕС с низким содержанием углерода к 2025 году. Зеленая книга открыта для консультаций с общественностью, которые могут быть представлены через онлайн-ресурсыI. Кроме того, Комиссия обязана принять «StrategicEnergy» ЕС8.

Особое внимание в ЕС уделяется качеству атмосферного воздуха, воды, а также обращению с отходами.

Так, в ЕС действует Директива 2008/105/ЕС по экологическим стандартам качества в области водной политики. 13 января 2009 года данная директива вступили в силу. 17 июня 2008 года в соответствии с соглашением, достигнутым с Советом, Европейским парламентом во втором чтении, одобрена директива по 8 evel2=122 36#_5 ,_Energy_sector.

экологическим стандартам качества в области воды (СОМ (2006) 397). Новая директива будет поддерживать Водную рамочную директиву (Директива 2000/60/ЕС) по согласованию стандартов качества воды.

Всесторонний анализ деятельности Европейского сообщества позволяет сделать вывод о наличии хорошо продуманного и юридически разработанного экологического законодательства.