Правовое регулирование дополнительного образования в Российской Федерации: новые тенденции

В России сфера образования представляет собой регулируемую государством подсистему, формирование и развитие которой всегда происходило при непосредственном участии различных государственных органов и учреждений на основе соответствующих нормативных правовых актов. Однако в 90-е годы, когда система повышения квалификации руководителей и специалистов предприятий на базе отраслевых специализированных институтов разрушилась, становление новой системы дополнительного профессионального образования (далее – ДПО) в вузах происходило только благодаря их инициативе. К концу 2000-х гг. государство практически перестало регулировать сферу ДПО, полагая, что развитие персонала предприятий – забота и задача работодателя. В отсутствие обязательных требований и нормативов, государственных стандартов и аккредитации многие работодатели постарались минимизировать свои затраты на обучение и переподготовку кадров.

Вузы и негосударственные структуры оказались в неравных условиях, поскольку первые изначально меньше ориентированы на работу в рыночных условиях и контроль над их деятельностью более жесткий. Единственной возможностью завоевать рынок могло быть только высокое качество предлагаемых программ – благодаря участию в них высококвалифицированных преподавателей и специалистов-практиков и хорошему методическому обеспечению. Во многом именно активная, честная и добросовестная позиция вузов обеспечила формирование новых 70

механизмов частно-государственного партнерства и инициировала внимание государства к сфере ДПО, обеспечила его поддержку в качественно новых формах. Первым значимым результатом и ключевым документом, отражающим новые подходы к сфере ДПО, стала Президентская программа повышения квалификации инженерных кадров на 2012-2014 гг. [1], свидетельствующая о неизбежности, необходимости и эффективности совместного участия государства, образования и бизнеса в формировании профессиональной инженерно-технической элиты. Ее реализация была на 2/3 профинансирована федеральным бюджетом, 1/3 вкладывали предприятия-участники. Минобрнауки России уже подготовлен проект новой ведомственной программы повышения квалификации инженерно-технических кадров [2]. В Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2016 -2020 годы уделено значительное внимание необходимости развития ДПО [3].

Федеральный закон «О промышленной политике» (вступит в силу в июле 2015 г.) [4] закрепил в качестве одного из принципов промышленной политики интеграцию науки, образования и промышленности. Законом предусмотрена финансовая, информационная и консультационная поддержка государством развития кадрового потенциала предприятий, а также организаций, осуществляющих образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам.

Наконец, Федеральный закон «Об образовании в

Российской Федерации» (далее № 273-ФЗ) [5] легализовал новые формы совместной деятельности предприятий и вузов в сфере ДПО и ввел целый ряд принципиально значимых и разнообразных новелл. Система подзаконных актов традиционно дополнила и развила административно-правовое регулирование дополнительного образования в целом и ДПО в частности. Прежде всего, следует назвать Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам [6] и Разъяснения Минобрнауки России о законодательном и нормативном правовом обеспечении дополнительного профессионального образования [7, 8].

Дополнительное образование детей и взрослых направлено на формирование и развитие творческих способностей детей и взрослых, удовлетворение их индивидуальных потребностей в интеллектуальном, нравственном и физическом совершенствовании, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, а также на организацию их свободного времени. Дополнительное образование детей обеспечивает их адаптацию к жизни в обществе, профессиональную ориентацию, а также выявление и поддержку детей, проявивших выдающиеся способности. Дополнительные общеобразовательные программы для детей должны учитывать возрастные и индивидуальные особенности детей (ст. 75).

Хотя законодатель и объединил в одной статье дополнительное образование детей и взрослых, эти виды дополнительного образования существенно различаются между собой. В отличие от программ дополнительного образования для детей, программы дополнительного образования взрослых практически не регламентируются государством. Между тем, они способствуют удовлетворению индивидуальных, не связанных с профессиональной деятельностью или с потребностями карьерного роста, потребностей взрослых, и организации их свободного времени. Не случайно в проекте Федерального закона «О дополнительном образовании», принятого в 2001 г., но отклоненного в связи с вето Президента РФ, была предусмотрена статья, обязывающая работодателя предоставлять своим работникам отпуск без сохранения содержания продолжительностью не менее одной недели для получения дополнительного образования. Законодатель рассматривал такую возможность как важное средство обеспечения саморазвития личности.

Опыт зарубежных стран также свидетельствует о большой социальной значимости подобных программ [9, с. 119-206; 10, с. 39-48]. По результатам статистических исследований средний показатель участия населения в самообразовании в Европе составляет 44,7% (в Швеции – 76%, в Австрии – 75, 7%, в Норвегии – 72,3%, во Франции – 63,8%. В Латвии – 53,9%) [11].

Цель ДПО это уже удовлетворение не столько образовательных, сколько профессиональных по- требностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды (ст. 76 273-ФЗ).

273-ФЗ существенно повысил статус ДПО: согласно ст. 60 по итогам обучения по дополнительным профессиональным программам (далее – ДПП) выдается документ о квалификации . Поэтому по завершении обучения по ДПП должна быть предусмотрена итоговая аттестация обучающихся (слушателей). Квалификация, указываемая в таком документе, дает право заниматься определенной профессиональной деятельностью и (или) выполнять конкретные трудовые функции, для которых определены обязательные требования к наличию квалификации по результатам ДПО, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В отличие от прежнего порядка действующее законодательство предусматривает только два вида документов о ДПО: удостоверение о повышении квалификации (далее – ПК) и диплом о профессиональной переподготовке (п. 10 ст. 60 [5]. Удостоверение может быть выдано по итогам обучения по ДПП в объеме не менее 16 час, диплом – в случае освоения ДПП объемом не менее 250 час [6]. Согласно закону, программа профессиональной переподготовки (далее – ПП) направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, организации по-прежнему могут выдавать два вида дипломов: о профессиональной переподготовке, дающей право ведения профессиональной деятельности в определенной сфере, и о профессиональной переподготовке с присвоением квалификации . Вид и содержание документа о квалификации – удостоверения или диплома – самостоятельно устанавливается организацией и выдается на бланке, являющемся защищенной от подделок полиграфической продукцией.

Наряду с этим, по-прежнему распространенной формой подтверждения прохождения обучения остается сертификат [7], его выдают в случае посещения однодневных семинаров и конференций, при отсутствии бланков удостоверений (если образовательная деятельность не является для нее основной), а также в тех случаях, когда у слушателей нет профессионального образования. Сведения о документах о квалификации, выданных после 30 августа 2013 г., должны быть внесены в Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении [12].

Содержание ДПО определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией с учетом потребностей лица или организации, по инициативе которых осуществляется ДПО. Принципиально важно то, что в настоящее время законом не предусмотрена разработка федеральных государственных требований либо федеральных гос-

ударственных образовательных стандартов в отношении ДПП, что дает возможность гибко и оперативно обеспечивать соответствие квалификации человека меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды. Исключение составляют типовые ДПП в области международных автомобильных перевозок, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (до настоящего времени не разработаны), а также ДПП, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, и ДПП в области информационной безопасности.

Порядок разработки ДПП, содержащих составляющие государственную тайну сведения, а также ДПП в области информационной безопасности устанавливается Минобразования России. Действующий порядок [11] утвержден Министерством образования и науки РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации. Продолжительность обучения по таким программам различна: для программ ПК, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, – не менее 24 часов; для программ ПК в области информационной безопасности – не менее 40 часов, а минимальный срок освоения программ ПП в области информационной безопасности должен быть не менее 360 часов.

Общее требование закона – содержание ДПП должно учитывать профессиональные стандарты [14], квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям. В структуре программ ДПП, включая краткосрочные, должен быть указан планируемый результат, который формулируется в компетентностной форме для всех видов ДПП. Очевидно, что реализующим ДПП организациям необходимо разработать собственное нормативно-методическое обеспечение, которое позволит осуществить компетентностный подход, включая планирование результатов обучения (формирование компетентностных моделей), оценку уровня формирования компетенций у выпускников программы и т.д. [7].

Автору также очевидно, что использование новомодной лексики педагогической науки, внедряемой в повседневную жизнь ДПО и не только, в свою очередь, предполагает ее массовое освоение руководителями и специалистами системы ДПО и внутрифирменного обучения. Вероятно, тоже через программы ПК: их реализация направлена на совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности,

и(или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации. В структуре программы ПК должно быть представлено описание перечня профессиональных компетенций в рамках имеющейся квалификации, качественное изменение которых осуществляется в результате обучения.

В свою очередь, реализация программы ПП направлена на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации. В структуре программы ПП должны быть представлены: характеристика новой квалификации и связанных с ней видов профессиональной деятельности, трудовых функций и (или) уровней квалификации (по итогам обучения по такой программе может быть выдан диплом о профессиональной переподготовке с присвоением дополнительной квалификации); характеристика компетенций, подлежащих совершенствованию, и (или) перечень новых компетенций, формирующихся в результате освоения программы (в этом случае слушатель получает диплом о профессиональной переподготовке).

Кроме того, структура ДПП должна включать цель, планируемые результаты обучения, учебный план, календарный учебный график, рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), организационно-педагогические условия, формы аттестации, оценочные материалы и иные компоненты. Учебный план дополнительной профессиональной программы определяет перечень, трудоемкость, последовательность и распределение учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных видов учебной деятельности обучающихся и формы аттестации.

Для определения структуры ДПП и трудоемкости ее освоения может применяться система зачетных единиц (ЗЕТ). Количество зачетных единиц по ДПП устанавливается организацией. Перевод программ ДПП в систему оценки через ЗЕТ соответствует Болонскому соглашению [15] и облегчает перезачет дисциплин и курсов, освоенных гражданами в рамках ДПП.

Обращает на себя внимание следующее изменение взглядов управляющего субъекта: из основного подзаконного нормативного правового акта, регулирующего ДПО [6], уже исключено указание на то, что результаты обучения по программе ПП должны соответствовать результатам освоения основных профессиональных образовательных программ (далее – ОПОП) – и потому прежде их необходимо было определять на основе профессиональных компетенций соответствующих ФГОС или образовательных стандартов. Эта либерализация подходов, безусловно, означает своевременное и оперативное признание чрезмерной столь прямую аналогию между основным и дополнительным образованием. Государство все еще ищет оптимальные пределы вмешательства в сферу ДПО, баланс между автономией

образовательной деятельности, осуществляемой преимущественно за счет средств заказчика, в интересах не всего общества в целом, а конкретного потребителя (как правило, непосредственного пользователя результатами обучения).

Формы обучения и сроки освоения ДПП определяются образовательной программой и (или) договором об образовании. Типовая или примерная форма договора для ДПП не разработана, образовательным организациям при разработке собственных форм следует руководствоваться Правилами оказания платных образовательных услуг [16]. Можно в качестве образца использовать также примерную форму договора об образовании на обучение по дополнительной образовательной программе [17]. Срок освоения ДПП должен обеспечивать возможность достижения планируемых результатов и получение новой компетенции (квалификации), заявленных в программе.

При реализации ДПП может применяться форма организации образовательной деятельности, основанная на модульном принципе представления содержания образовательной программы и построения учебных планов, использовании различных образовательных технологий, в том числе дистанционных, и электронного обучения [5, ст. 16; 18]. Освоение ДПП может осуществляться в рамках сетевого взаимодействия различных организаций [5, ст. 15]. В процессе освоения ДПП возможно и обучение по индивидуальному учебному плану – в порядке, установленном локальными нормативными актами организации. В отличие от требований к реализации основных образовательных программ образовательный процесс в организации, реализующей ДПП, может осуществляться в течение всего календарного года. Он предусматривает как традиционные для всей системы образования, так и специфические виды учебных занятий и работ: лекции, практические и семинарские занятия, лабораторные работы, круглые столы, мастер-классы, мастерские, деловые игры, ролевые игры, тренинги, семинары по обмену опытом, выездные занятия, консультации, выполнение аттестационной, дипломной, проектной работы и другие виды занятий, определенные учебным планом. Для всех видов аудиторных занятий академический час устанавливается продолжительностью 45 минут.

Принципиально важно подчеркнуть, что при освоении ДПП профессиональной переподготовки возможен зачет учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), освоенных в процессе предшествующего обучения по ОПОП и (или) ДПП. Зачастую это становилось предметом споров и конфликтов между преподавателями и студентами. Порядок пе-резачета определяется организацией самостоятельно. Соответствующие возможности предусмотрены также в процессе освоения основных образовательных программ для лиц, обучавшихся ранее по про- граммам ДПП. Так, зачет результатов обучения в системе ДПО осуществляется обучающимся по программе бакалавриата, по программе специалитета или магистратуры на основании представленного удостоверения о повышении квалификации, диплома о профессиональной переподготовке [19].

Новый Закон изменил порядок государственной регламентации образовательной деятельности в сфере ДПО в части лицензирования: теперь в приложении к лицензии на осуществление образовательной деятельности указываются только подвиды дополнительного образования, без конкретизации названий реализуемых образовательных программ; также не требуется указывать места осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам. Новое дыхание обрела в последние годы стажировка, в том числе во многом благодаря Президентской программе повышения квалификации инженерных кадров [1]. Стажировка осуществляется в целях изучения российского и зарубежного передового опыта, для закрепления полученных при освоении программ ДПП теоретических знаний, а также с целью приобретения практических навыков и умений. Содержание стажировки определяется с учетом предложений направляющей стороны и содержания ДПП, если стажировка является ее частью. Сроки стажировки определяются сторонами исходя из целей обучения.

Стажировка носит индивидуальный или групповой характер и может предусматривать самые разнообразные виды деятельности: самостоятельную работу с учебными изданиями; приобретение профессиональных и организаторских навыков; изучение организации и технологии производства, работ; непосредственное участие в планировании работы организации; работу с технической, нормативной и другой документацией; выполнение функциональных обязанностей должностных лиц (в качестве временно исполняющего обязанности или дублера); участие в совещаниях, деловых встречах и др.

По результатам прохождения стажировки слушателю выдается документ о квалификации в зависимости от вида ДПП или сертификаты о прохождении стажировки. Освоение ДПП завершается итоговой аттестацией обучающихся. Лицам, не прошедшим итоговой аттестации, а также лицам, освоившим часть ДПП и (или) отчисленным из организации, выдается справка об обучении или о периоде обучения (ее образец самостоятельно устанавливается организацией). Важно принять это во внимание и активно внедрять в делопроизводство, поскольку подобная практика встречалась довольно редко в деятельности российских образовательных организаций, между тем, даже такой документ может быть полезен при трудоустройстве, аттестации, решении иных вопросов о развитии персонала организации.

При освоении ДПП параллельно с получением

среднего профессионального образования и(или) высшего образования удостоверение о ПК и(или) диплом о ПП выдаются одновременно с получением соответствующего документа об образовании и о квалификации. Законодатель долго шел к нормативному закреплению этой практики, давно сложившейся в образовательных организациях, хотя даже от представителей Минобрнауки приходилось слышать о незаконности обучения студентов по программа ПК или ПП.

Особый интерес в отсутствии государственных требований и стандартов к ДПП вызывают новые подходы к оценке качества освоения этих программ: соответствие результатов освоения ДПП заявленным целям и планируемым результатам обучения; соответствие процесса реализации ДПП установленным требованиям к структуре, порядку и условиям реализации программ; способность организации результативно и эффективно выполнять деятельность по предоставлению образовательных услуг.

Оценка качества освоения ДПП может проводиться путем внутреннего мониторинга и в форме внешней независимой оценки качества образования. Виды и формы, а также требования к внутренней оценке качества реализации ДПП и их результатов организация устанавливает самостоятельно. Организации на добровольной основе могут применять процедуры независимой оценки качества образования, профессионально-общественной аккредитации ДПП и общественной аккредитации организаций.

На сферу ДПО распространяется административная ответственность, предусмотренная ст. 19.30 КоАП РФ «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса» (введена Федеральным законом от 03.06.2009 № 104-ФЗ). Ответственность может наступить за нарушение требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в нарушении правил оказания платных образовательных услуг, – она влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до двухсот тысяч рублей; за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом либо неправомерный отказ в выдаче документов о квалификации – административный штраф на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Наряду с этим, статья 19.20 КоАП РФ «Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)» устанавливает ответственность организации или ее руководителя за грубое нарушение лицензионных требований при осуществлении образовательной деятельности (наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц – от ста тысяч до ста пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток).

В заключение хочется выделить главное: государство вернулось в сферу ДПО, но уже на качественно ином уровне, с признанием значительной самостоятельности самих участников образовательных отношений в организации этой деятельности. Сочетание административно-правового и локального нормативного регулирования позволяет обеспечить необходимые степени свободы с обеспечением соблюдения прав и защиты законных интересов. Исследование соотношения публично-правовых и частноправовых подходов к регулированию сферы образования по-прежнему остается интересным и перспективным направлением, стимулируя развитие теоретических основ образовательного права и совершенствование законодательства об образовании.