Правовое регулирование муниципальной службы на современном этапе

Управление персоналом в органах муниципальной власти - это систематизированный планомерно-организованный процесс, направленный на определение, прогнозирование и удовлетворение потребностей муниципальных структур в квалифицированных руководителях и специалистах, способных на уровне современных требований в нормативно-правовой базы и должностных полномочий осуществлять эффективное управление в социальной сфере.

Законодательно термин «муниципальный персонал» не введен ни в один закон, регламентирующий основы муниципальной службы, но если обратиться к словарям и другим источникам, можно проследить, что термин «персонал» объединяет составные части трудового коллектива. К персоналу мы относим всех работников, выполняющих производственные или управленческие операции и занятых переработкой предметов труда с использованием средств труда.

Персонал (лат. personalis - личный): 1) личный состав учреждения, предприятия; 2) служащие, принадлежащие к одной профессиональной категории, например, муниципальный персонал или муниципальные служащие.

В литературе можно встретить различное толкование понятия «управление персоналом». На мой взгляд, наиболее точное определение управления персоналом, принято в немецкой школе менеджмента:

«Управление персоналом - область деятельности, важнейшими элементами которой являются определение потребности в персонале, привлечение персонала (вербовка и отбор персонала), задействование в работе, высвобождение, развитие, контроллинг персонала, а также структурирование работ, политика вознаграждений и социальных услуг, политика участия в успехе, управление затратами на персонал и руководство сотрудниками» [2] .

Управление муниципальным персоналом - это специфический вид управленческой деятельности, объектом которой является коллектив работников - муниципальные служащие.

Поэтому на основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что муниципальный персонал - это муниципальные служащие, а управление служащими и есть управление муниципальным персоналом в муниципальном образовании.

В деловом общении можно встретить еще одно понятие -«муниципальные кадры».

Под «кадрами» обычно понимают когорту квалифицированных специалистов, прошедших предварительную профессиональную подготовку и обладающих специальными знаниями, трудовыми навыками или опытом работы в избранной сфере деятельности.

К кадрам органов местного самоуправления можно отнести ту часть персонала этих органов, которая непосредственно выполняет функции управления общественными делами местного значения, т.е. муниципальных служащих. Это, прежде всего, линейные руководители, должностные лица, которые имеют в своем подчинении специалистов, вспомогательный и иной персонал, это те лица, которые самостоятельно принимают решения по исполнению той или иной функции органа местного самоуправления и власти - одним словом муниципальные служащие или муниципальный персонал.

Анализируя вышесказанное необходимо сказать о том, что понятия «муниципальные служащие», «муниципальный персонал», «муниципальные кадры» понятия тождественные, одно понятие может заменять другое и что из одного понятии плавно «вытекает» другое.

Поэтому управление муниципальным персоналом в муниципальном образовании, не что иное, как управление муниципальными кадрами или муниципальными служащими муниципального образования.

Кадры, то есть профессиональные (штатные) работники организации, в аппарате государства как субъекта управления социальными процессами являются главным источником и движущей силой обеспечения стабильности государства, превращения норм законодательных актов, государственных планов и программ в реальную действительность. Именно через кадры, через включение в управленческий процесс их мыслей и энергии, знаний и воли обеспечивается влияние на общественную жизнь, на функциональные и организационные структуры государства, на все сферы социальной действительности.

В настоящее время сложилось противоречие между требованиями к муниципальным служащим, которые предъявляет конкретная социальноэкономическая ситуация в стране и реальным профессиональным уровнем тех, кто в настоящее время работает в аппарате органов местного самоуправления. Если 45% муниципальных служащих имеют высшее образование, то лишь 12% из них имеют образование, соответствующее занимаемой должности. Причины, низкого профессионализма государственных и муниципальных служащих исходят из-за незадействованности при подборе кадров даже тех немногих эффективных механизмов, которые предусмотрены Законами РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Основными недостатками в работе по подбору персонала эксперты называют:

• •    протекционизм, выдвижение работников по принципам личной

• •    преданности;

• •    отсутствие серьезных конкурсов на замещение вакантных

• •    должностей;

• •    некомпетентность самих работников, которые занимаются вопросами подбора и воспитания кадров;

• •   субъективизм  при оценке деловых  и личностных качеств

работника;

• •   недостаточное использование в этой работе демократических

начал.

Кадровая политика направлена на приведение кадрового потенциала муниципального образования в соответствие с целями и стратегией ее развития. Цель кадровой политики - обеспечение оптимального баланса процессов обновления и сохранения численного и качественного состава кадров в соответствии с потребностями самого муниципального образования и органов его управления, требованиями

В условиях дефицита в квалифицированных и профессионально ориентированных кадрах одним из решающих факторов эффективности функционирования органа управления - обеспечение кадрового потенциала высокого качества.

Одним из основных методов построения системы управления персоналом является системный анализ, он служит методологическим средством системного подхода к решению проблем совершенствования системы управления персоналом. Он позволяет определить управление персоналом как часть, компонент системы управления муниципальной службой, которая выступает в свою очередь, как комплекс взаимодействующих элементов (субъектов и объектов, процессов и отношений), образующих качественно определенную целостность. С другой стороны, управление персоналом муниципальной службы является самостоятельно функционирующей и должным образом организованной подсистемой, в которой взаимодействуют свои субъекты и объекты управления, складываются свои управленческие отношения, определяются и реализуются конкретные задачи по формированию кадрового потенциала. Одновременно система управления персоналом, будучи компонентом управления всей муниципальной службой, взаимодействует с окружающей ее средой, учитывает и удовлетворяет ее потребности и интересы. Она функционирует в рамках одного конституционного поля, базируется одновременно на общепринятых принципах в муниципальном управлении, а также на принципах и нормах, определяющих основы управления персоналом.

Данный подход позволяет определить в управлении персоналом функции и компетенцию руководства муниципальных органов, руководителей их внутренних подразделений и кадровых служб, предмет их управленческого воздействия.

Главным мобилизующим и организующим фактором становления системы кадрового менеджмента муниципального аппарата выступают определенные цели, приоритеты и принципы.

Учитывая региональные и ведомственные особенности, специфику государственной (муниципальной) службы целесообразна система дифференцированного подхода к кадровому обеспечению аппарата по уровням (федеральному, региональному, муниципальному), по типам и видам государственной (муниципальной) службы, по типам и видам должностей.

На уровне субъекта Российской Федерации принимается Реестр муниципальных должностей, в который вносятся муниципальные должности муниципальной службы. Основными задачами Реестра являются:

• -    отнесение лиц, замещающих определенные муниципальные должности к муниципальным служащим;

• -    систематизация муниципальных должностей муниципальной службы по группам и иным признакам;

• -    унификация наименований муниципальных должностей муниципальной службы.

На основе этих Реестров разрабатываются штатные расписания структурных подразделений органов местного самоуправления.

Реестр муниципальных должностей включает в себя перечень наименований, как выборных муниципальных должностей, так и муниципальные должности муниципальной службы и подразделяется на группы, каждая из которых имеет особую область деятельности.

Основанием классификации муниципальных должностей послужили специфика сферы деятельности и способ замещения должности.

В соответствии с Федеральным Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальные должности подразделяются на выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности. Выборные муниципальные должности замещаются в результате муниципальных выборов. К ним относятся депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления. Главным отличием выборной муниципальной должности является то, что на выборное лицо не распространяется статус муниципального служащего.

Иные муниципальные должности замещаются в результате прямого назначения или по конкурсу путем заключения трудового договора (контракта). Эти муниципальные должности являются муниципальными должностями муниципальной службы и осуществляют именно муниципальную службу, как профессиональную деятельность, на которых в полном объеме распространяется действие законодательства о муниципальной службе.

С научно-правовой точки зрения муниципальная должность - это структурная неделимая единица органа местного самоуправления, замещая которую, лицо осуществляет полномочия преимущественно направленные на решения вопросов местного значения.

С точки зрения законодательства муниципальная должность - это должность, которая предусматривается муниципальным образованием, его Уставом в соответствии с Законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями и определенной ответственностью.

Деятельность лица, замещающего эту должность направленно либо на решение вопросов местного значения, либо на исполнение и обеспечение полномочий органа местного самоуправления.

В целях технического обеспечения деятельности органа местного самоуправления, в штатные расписания структурных подразделений этих органов включаются должности, не относящиеся к муниципальным должностям. Их замещает, как правило, технический персонал, который к муниципальной службе не относится. Деятельность технического персонала осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Трудовым Кодексом РФ и другими законами Российской Федерации о труде.

Управление персоналом является приоритетным направлением и действенным механизмом реализации кадрового планирования в аппарате органов муниципальной службы и управления. На уровне коллектива управление становится конкретным и предметным, потому что речь идет об оценке и использовании профессионально-личностных способностей каждого служащего, о рациональной расстановке сотрудников на должностях в структурных подразделениях, в аппарате в целом, профессионального и служебного роста всех работающих.

Реализация целей и задач кадрового планирования государственной и муниципальной службы осуществляется через государственную кадровую политику. В отличие от старой партийно-советской кадровой политики, переход к рыночной экономике существенно меняет основополагающие принципы и содержание государственной кадровой политики. Кадровая политика в новых условиях направлена на формирование такой системы работы с кадрами, которая ориентировалась бы на получение не только экономического, но и социального эффекта при условии соблюдения действующего законодательства, нормативных актов и правительственных решений.

Как же происходило формирование правового регулирования муниципальной службы? Этап реформ органов местного самоуправления начался после издания Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным в октябре 1993 года Указа «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

И только лишь Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года признала местное самоуправление, как самостоятельный институт местной власти, выступив в качестве важнейшей правовой основы становления и развития новой модели местного самоуправления.

Однако каких-либо значимых изменений в процессе деятельности МСУ непосредственно после принятия Конституции не произошло.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ) разграничил государственную и муниципальную службу.

Процесс реформирования муниципальной службы в Российской Федерации не стоит на месте. В настоящее время основным двигателем реформы местного самоуправления в стране стал Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ или ФЗ № 131).

Главная задача ФЗ № 131 - переломить сложившуюся ситуацию, научить местные органы власти и население самостоятельно принимать решения, управлять делами на основе четкого распределения полномочий между уровнями власти. Процесс этот не простой.

Принятие Федерального закона № 131-ФЗ повлекло изменения более 200 федеральных законов, затрагивающих компетенцию органов муниципальной власти, изменения регионального законодательства, а также правовых актов муниципальных образований. В этой связи был принят Федеральный закон от 02.03.2010 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 25-ФЗ).

Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих.

На основании Федерального закона были разработаны и приняты Законы субъектов Российской Федерации.

Эти законы уточняют правовое положение (статус) муниципальных служащих, утверждает Реестр должностей муниципальной службы, а также устанавливает ограничения и запреты, связанные с прохождением муниципальной службы, определяет порядок поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы, определяет общие принципы оплаты труда муниципальных служащих и т.д.

В настоящее время местные органы власти приводят в соответствие с вышеназванными законами свои муниципальные правовые акты.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время муниципальная служба - это самостоятельный институт местного самоуправления, институт муниципального права.

Вместе с тем данный институт тесно связан с институтом государственной службы, т.к. время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, государственной гражданской службы РФ, приравнивает муниципальных служащих к государственным гражданским служащим в части предоставления им льгот и гарантий, а также создает возможность для «безболезненного» перехода из одной системы службы в другую, что имеет важное значение для карьеры служащего, его профессионального роста. А это в свою очередь служит повышению эффективности как муниципальной, так и государственной гражданской службы. Следует также учитывать, что органы МСУ могут осуществлять в соответствии с Федеральным законодательством РФ отдельные государственные полномочия.

В соответствии со ст.3 Федерального закона № 25-ФЗ правовую основу муниципальной службы составляют:

• 1.    Конституция РФ

• 2.    Федеральный закон от 02.03.2010 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы

• 3.    Иные нормативные правовые акты Российской Федерации

• 4.    Иные нормативные правовые акты органов государственной власти области

• 5.    Уставы муниципальных образований

• 6.    Решения, принятые на сходах граждан

• 7.    Иные муниципальные правовые акты.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ.

Все эти НПА устанавливают правовые основы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в соответствии с Федеральным Законом “Об основах муниципальной службы в РФ”.

В целом можно сказать, что нормативно-правовая база муниципальной службы еще достаточно нова и витиевата, однако процесс ее развития за последние несколько лет значительно активизировался.

В настоящее время необходима новая постановка проблем выработки стратегии и тактики кадрового обеспечения реформ, возрождения и устойчивого развития России, создания сильного и эффективного государства с учетом прошедших в стране изменений, реализация мер по укреплению вертикали власти, состояния трудовых ресурсов, особенно кадрового потенциала государственного управления. Для этого важно четко вычленить в государственной кадровой политике приоритеты и механизмы реализации федеральной, региональной, муниципальной, отраслевой кадровой политики, определить, их взаимообусловленность и место в сохранении и упрочении целостности и единства Российского государства.