Правовое регулирование отношений в сфере выставочно-ярмарочной деятельности

Выставочно-ярмарочная деятельность традиционно рассматривается в качестве важного сектора сферы финансово-экономических отношений, целью которой является формирование благоприятного инвестиционного климата для российских территорий, оказание помощи отечественным предпринимателям в продвижении своих продуктов и услуг на внешнем и внутреннем рынках в условиях глобальных изменений структуры рыночных отношений, недобросовестной конкуренции и прямом протекционизме своих товаров отдельными участниками мирового рынка.

Изучение различных аспектов выставочно-ярмарочной деятельности свидетельствует о том, что развитие данного сегмента экономики актуально для всех его участников: органов государственной власти, органов местного самоуправления, иностранных партнеров, инвесторов, юридических и физических лиц. Участие российских организаций, производителей в выставочно-ярмарочных мероприятиях позволяет им «значительно расширить доступ к современных инновациям, технологиям, ноу-хау, специализированным услугам, способствует созданию совместных проектов в различных сферах деятельности»1.

В Российской Федерации все большую популярность и широкое распространение приобретают такие мероприятия, как ярмарки и выставки, пропагандирующие здоровый образ жизни, долголетие, спорт, безграничные возможности человека и др. В их числе специализирован- ные ярмарки-выставки по развитию физкультуры и спорта, туризма, образования, профессии, карьеры, бизнеса, инвестиционных проектов, информационных и телекоммуникационных технологий, сельскохозяйственные ярмарки и выставки.

Несмотря на финансово-экономическую эффективность и распространенность, ярмарочновыставочная деятельность, как показало проведенное исследование, еще не стала предметом самостоятельного научного анализа специалистов в области публичного права. Механизм правового регулирования отношений в этой сфере должен носить комплексный характер, но на современном этапе имеет многочисленные пробелы, отличается наличием конкуренции отдельных норм права, отсутствием единого системообразующего законодательного акта и противоречивой правоприменительной практикой.

Правовую основу выставочно-ярмарочной деятельности в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Концепция развития выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности в Российской Федерации (далее – Концепция), различные аспекты этой деятельности регулируются отдельными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов «Об экспортном контро-ле»2, «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»3, «О торгово-промышленных палатах»4, «О валютном регулировании и валютном контроле»5 и др., а также нормативными правовыми актами Правительства РФ, нормативными актами других федеральных органов исполнительной власти, законами и правовыми актами субъектов РФ, актами органов местного самоуправления, стандартами и правилами, действующими в указанной сфере отношений.

Изучение актуальных проблем правового регулирования в исследуемой сфере свидетельствует об отсутствии единого законодательного акта, способного урегулировать отношения, складывающиеся при осуществлении выставочноярмарочной деятельности. О необходимости разработки и принятия такого законодательного акта высказываются участники выставочного сообщества, эксперты и многие исследователи, отмечая наличие большого количества накопившихся проблем правового регулирования организации и проведения этих мероприятий, обращая внимание на такие факторы, как: отсутствие единого понятийного аппарата, ведомственная разобщенность в управлении процессами, недостаточность проработки необходимых административных процедур, недооценка в регионах потенциала этого сегмента рынка.

Анализ правового обеспечения выставочноярмарочной деятельности показал, что применение большинства правовых норм в этой сфере сопряжено с серьезными сложностями их согласования и реализации, так как они не способны в полном объеме урегулировать все отношения, складывающиеся при проведении даже типовых выставочных мероприятий.

Все авторы, обращающиеся к изучению вопросов организационно-правового обеспечения выставочно-ярмарочной деятельности, отмечают пробельность действующего законодатель- ства в этой сфере деятельности [1; 3; 5, с. 166; 6]. Высказывается экспертное мнение о том, что основные положения о выставочно-ярмарочной деятельности было бы целесообразно урегулировать именно на законодательном уровне [2, 3, 7]. Большинство участников выставочного сообщества высказывают мнение о необходимости принятия единого нормативно-правового акта – Федерального закона «О выставочноярмарочной деятельности в Российской Федера-ции»6 [4].

Единым общим актом, указывающим направление развития и способы решения задач в этой сфере деятельности, сегодня остается Концепция, определяющая основные проблемы и приоритетные направления развития выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности на территории РФ. Всем органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано руководствоваться положениями данной Концепции при решении задач в сфере выставочно-ярмарочной и конгрессной деятельности.

Следует отметить, что до появления Концепции в отдельных регионах был уже определенный опыт самостоятельного правового регулирования ярмарочных отношений (г. Санкт-Петербург7, ХМАО8, Тюменская область9). Вопрос о создании четких и понятных правил регулирования на региональном рынке не раз поднимался операторами выставочного бизнеса, отраслевыми министерствами и Торгово-промышленной палатой10.

Общие требования к организации ярмарок и продаже товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них установлены Федеральным законом «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»11 (далее – Закон о торговле)

и детализируются в актах субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015–2016 годы и период до 2020 года12 обращается внимание на необходимость обеспечения лицу, желающему осуществлять сбыт продукции, права гарантированно получать возможность осуществления торговли на ярмарках с соблюдением простых требований, минимально необходимых для обеспечения безопасности потребителей.

В связи с этим большую актуальность приобретает вопрос упрощения административных процедур организации и проведения ярмарок и участия в них граждан и юридических лиц. Важное значение в достижении экономической эффективности выставки и ярмарки имеет выбор ее направленности, выгодность мероприятия, но более всего – наличие единого информационного пространства, обеспечивающего мобильность рынка данных услуг и прозрачность административных процедур управления этим рынком.

Представляется, что упрощение административных процедур в сфере ярмарочно-выставочной деятельности возможно в нескольких направлениях.

Во-первых – сокращение срока рассмотрения заявлений юридического лица или индивидуального предпринимателя о проведении ярмарки, выставки. Перевод процедуры рассмотрения заявки и предоставления площадки для проведения ярмарок на территории Российской Федерации в электронный формат за счет внедрения автоматизированной системы существенно сократит сроки рассмотрения заявлений. Например, в г. Москве функционирует подсистема «Региональные ярмарки» Единой городской автоматизированной системы «Оптово-продовольственные рынки города Москвы» (далее – ЕГАС ОПР), использование которой позволяет сократить сроки рассмотрения заявок до 20 календарных дней13.

Важное значение при рассмотрении заявлений о проведении ярмарок должно уделяться критериям отбора заявителей – будущих организаторов ярмарки. Кроме органов государствен- ной власти и органов местного самоуправления организатором ярмарки и выставки может быть любое юридическое лицо и индивидуальный предприниматель, в том числе, без опыта проведения таких мероприятий. Так как действующие нормативные акты не содержат профессиональных требований к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям – организаторам ярмарок и выставок, возникла необходимость создания профессионального сообщества организаторов ярмарок и выставок, разработки профессиональных стандартов и стандартов этики, решения вопросов привлечения к ответственности недобросовестных организаторов ярмарок и выставок – юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Представляется целесообразным создать Реестр недобросовестных организаторов ярмарок и выставок, законодательно определив порядок его ведения в электронном виде. При этом должны быть разработаны основания, процедура включения организаторов ярмарок и выставок в указанный Реестр, срок нахождения записи в Реестре.

Реестр может быть создан как на федеральном, так и на региональном уровне. Можно рассмотреть вариант включения в Торговый реестр субъектов Российской Федерации данных о хозяйствующих субъектах, занимающихся организацией ярмарок и выставок и отдельно данных о недобросовестных организаторах ярмарок и выставок. Включение юридического лица или индивидуального предпринимателя в Реестр недобросовестных организаторов торгов будет являться основанием для отказа в рассмотрении его заявления о проведении ярмарки или выставки.

Во-вторых – введение автоматизированной системы учета и определения мест проведения ярмарок и выставок. В настоящее время во многих субъектах РФ формируются перечни мест проведения ярмарок, а также предусматривается процедура организации ярмарки в месте, не включенном в сводный перечень мест проведения ярмарки. Полагаем, что введение указанной автоматизированной системы в субъектах РФ позволит органам государственной власти и органам местного самоуправления оперативно принимать решения о проведении либо об отмене проведения ярмарок, исходя из текущих потребностей рынка, и избежать возникновения различных спорных ситуаций, связанных с принятием таких решений, которые нередко возникают в правоприменительной практике.

Так, в Новосибирске общество письмом от 17 марта 2017 г. обратилось в Департамент промышленности, инноваций и предпринимательства (далее – Департамент) за согласованием проведения ярмарки с 17 по 28 сентября 2017 г. на определенном земельном участке. Департамент ответил отказом. Он указал, что имеется проект постановления мэрии г. Новосибирска о внесении изменений в перечень мест проведения ярмарок. Согласно данному проекту, указанный участок с 16 сентября 2017 г. подлежит исключению из перечня. Проект постановления мэрии находится на согласовании.

В ходе проверки Новосибирского УФАС России было установлено, что Порядок организации ярмарок установлен постановлением Правительства Новосибирской области от 14 июля 2011 г. № 303-п14. Пункт 31 указанного Порядка содержал перечень оснований для отказа в согласовании проведения ярмарки: несоблюдение организатором ярмарки порядка и сроков подачи заявления о согласовании проведения ярмарки; представление неполного комплекта документов; выявление в представленных документах недостоверной или искаженной информации; совпадение времени и места проведения ярмарки с другой ярмаркой, заявление о проведении которой подано ранее и (или) сведения о которой включены в реестр ярмарок, организуемых на территории Новосибирской области.

Основание для отказа обществу в проведении ярмарки не соответствовало п. 31 Порядка, поскольку проект постановления мэрии, на который сослался Департамент, не являлся принятым нормативным правовым актом на момент обращения общества. В ходе рассмотрения дела Новосибирское УФАС России установило, что в период, когда участок был внесен в перечень мест проведения ярмарок, организаторами ярмарок неоднократно принималось решение об их отмене по причине отсутствия участников ярмарки, а также низкого покупательского спроса. Несмотря на указанные обстоятельства, решением Новосибирского УФАС России от 9 ноября 2017 г. по делу № 13 Департамент был признан нарушившим Закон о торговле путем дискриминации хозяйствующего субъекта, выразившейся в незаконном отказе согласовать место проведения ярмарки15.

На наш взгляд, необходимо при разработке федерального закона, регламентирующего выставочно-ярмарочные отношения, закрепить требование об обязательном проведении органами государственной власти и органами местного самоуправления мониторинга потребности в ярмарках и выставках того или иного типа перед формированием Сводного перечня мест проведения ярмарок или выставок на территории населенных пунктов.

В-третьих, установление единого, максимально прозрачного порядка предоставления торговых мест органами государственной власти и органами местного самоуправления будущим участникам ярмарки или выставки, а также сокращение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении торговых мест.

Предоставление торговых мест участникам ярмарки, организуемой органом государственной власти, органом местного самоуправления (далее – организатор торгов), осуществляется в соответствии с разработанными нормативными актами (административными регламентами) на основании заявки об участии в ярмарке. Организатор торгов ведет реестр заявок участников, рассматривает заявку, принимает решение с учетом очередности поступления заявок.

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ и актов органов местного самоуправления показал, что разрешительные документы на получение торговых мест носят разные наименования: решение о предоставлении места на ярмарке (г. Тюмень), разрешение на участие в ярмарке (г. Новосибирск), договор о предоставлении торгового места (г. Можайск), что свидетельствует о необходимости разработки единой терминологии в указанной сфере.

В целях создания равных условий получения торговых мест требуется формирование единой информационной среды для организаторов и участников ярмарок, а также потребителей. Для этого должно обеспечиваться обязательное опубликование в сети Интернет информации не только о ярмарочных площадках, но и о наличии торговых мест.

В перспективе рассмотрение заявления о получении торгового места должно осуществляться на всей территории РФ органами государственной власти и органами местного самоуправления в электронной форме с использованием Портала госуслуг. Определенный опыт предоставления мест для продажи товаров с использованием автоматизированных информационных систем наработан в Москве16.

Исследуя вопрос предоставления торговых мест на ярмарках, можно отметить, что они распределяются в соответствии со Схемой размещения торговых мест. Схема должна разрабатываться с учетом санитарно-эпидемиологических требований, требований пожарной безопасности и содержать информацию о функциональном зонировании территории ярмарки (зоны для размещения павильонов, магазинов, цистерн и т. п.), о санитарной зоне, о наличии мест для прохода покупателей и доступа к местам торговли.

Вместе с тем ни федеральное законодательство, ни законодательство субъектов РФ, ни акты органов местного самоуправления не содержат каких-либо конкретизированных требований к разработке, согласованию и утверждению такой схемы. Полагаем, что соответствующие нормы о схемах размещения торговых мест должны быть включены в нормативные акты. Для ярмарок, которые проводятся на постоянной основе на одной и той же площадке, могут быть разработаны типовые схемы размещения торговых мест в зависимости от вида проводимой ярмарки (школьная, сельскохозяйственная и т. п.).

Необходимо обратить внимание на то, что нормативные правовые акты ряда органов государственной власти и акты органов местного самоуправления, как правило, не содержат перечня оснований для аннулирования выданных разрешений на получение торгового места. Очевидно, что основаниями для отзыва разрешения могут быть: отсутствие на торговом месте во время проведения ярмарки, нарушение норм санитарно-эпидемиологического, противопожарного законодательства, переуступка торгового места третьему лицу и т. п. Учитывая вышеизложенное, предлагается установить в нормативных актах, регулирующих порядок получения торговых мест на ярмарках, исчерпывающий перечень оснований для аннулирования выданных разрешений и предусмотреть правовые последствия их аннулирования.

Таким образом, проблемы правового регулирования выставочно-ярмарочных отношений свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства и практики его применения. Комплексное решение проблемных вопросов правового регулирования организации и проведения выставочно-ярмарочных мероприятий в Российской Федерации возможно посредством разработки и принятия единого законодательного акта – Федерального закона «О выставочно-ярмарочной деятельности в Российской Федерации», подготовленного с учетом обоснованных предложений и рекомендаций, основанных на исследовании вопросов теории и практики проведения выставочных и ярмарочных мероприятий в субъектах Российской Федерации, с учетом мнений и рекомендаций исследователей, изучающих различные аспектов этой деятельности.