Правовое регулирование перемещения культурных ценностей: вопросы унификации и гармонизации законодательства ЕАЭС

После распада СССР на постсоветском пространстве начали формироваться разнообразные интеграционные объединения. Однако только с появлением Евразийского экономического сообщества (далее — ЕврАзЭС) можно было утверждать о новом уровне интеграции, которому дали старт Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан. За 14 лет существования ЕврАзЭС государства-участники посчитали нужным изменить формат и выйти на новый этап работы. А с 1 января 2015 года со- гласно Договору о создании Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС) образовано новое объединение, которое является крупнейшим по территории в мире. Целью создания ЕАЭС стала необходимость более глубокой интеграции, которая поспособствует повышению конкурентоспособности экономик государств-членов, что, в свою очередь, является залогом стабильного развития и повышения уровня жизни населения.

В состав ЕАЭС с 2015 года входят Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская

Федерация. Любое интеграционное объединение предполагает унификацию и гармонизацию законодательства во всех сферах, что является залогом успешного функционирования союза. Однако следует отметить, что ЕАЭС — это не только экономический союз, но и культурный, так как объединяет страны с многовековой историей, которые в недавнем прошлом были единым межгосударственным союзом.

Анализ законодательств каждой из стран — участниц ЕАЭС позволяет сделать выводы, что вопросы унификации следует рассматривать через призму:

• •    различий в понятийном аппарате;

• •    уровня законодательного регулирования;

• •    степени проработанности законодатель-

• ства как в национальном, так и в международном аспекте.

Относительно понятийного аппарата и терминов, введенных в легальный оборот, можно сделать общее заключение о том, что во всех странах существуют различия в употреблении понятий в нормативных правовых актах, регламентирующих перемещение культурных ценностей. Ниже приведена таблица, которая показывает не только отличия в понятийном аппарате, но и различный уровень правового регулирования на национальном уровне. Как видно из таблицы 1, в некоторых странах основным актом, регулирующим перемещение культурных ценностей, является закон, а в других — подзаконный акт.

Таблица 1

Страна	Республика Армения	Республика Беларусь	Республика Казахстан	Кыргызская Республика	Российская Федерация
Акт законодатель-ства	Закон Республики Армения «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 6 декабря 2004 г. ЗР-176-Н	Положение о порядке и условиях выдачи Министерством культуры заключений (разрешительных документов) на вывоз культурных ценностей, ограниченных к вывозу с территории Республики Беларусь по основаниям неэкономического характера	Закон Республики Казахстан от 15 декабря 2006 г. № 207-III ЗРК «О культуре»	Положение о порядке ввоза на территорию Кыргызской Республики и вывоза за ее пределы объектов культурных ценностей	Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»
Определение понятия «культурные ценности»	Предметы и произведения, считающиеся продуктом жизнедеятельности человеческого общества, которые независимо от времени создания имеют важное археологическое, этнографическое, историческое, религиозное, художественное, научное значение	Отсутствует определение	Материальные и нематериальные ценности светского и религиозного характера, имеющие историческое, художественное, научное или иное культурное значение	Ценности религиозного или светского характера, которые представляют значение для археологии, доисторического периода, истории, литературы, искусства и науки государства	Отсутствует прямое определение

Акты национального законодательства стран — государств ЕАЭС, регламентирующие перемещение культурных ценностей и определение понятия «культурные ценности», данное в них

Актом [1] наднационального регулирования утвержден единый перечень культурных ценностей, подлежащих контролю при перемещении через таможенную границу Таможенного союза, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз. Перемещение культур- ных ценностей осуществляется в соответствии с Положением о порядке ввоза на таможенную территорию Таможенного союза и вывоза с таможенной территории Таможенного союза культурных ценностей, документов национальных архивных фондов и оригиналов архивных документов.

Культурные ценности, перемещаемые через таможенную границу Таможенного союза, подлежат таможенному декларированию при помещении под таможенную процедуру либо в иных случаях, установленных в соответствии с Таможенным кодексом Таможенного союза (далее — ТК ТС). В целом законодательство на наднациональном уровне развивается достаточно динамично с целью достижения унификации и гармонизации в рамках Евразийского экономического союза. Однако, как уже отмечалось выше, существует как минимум три значительных аспекта, которые требуют более детального изучения. Начнем с отличий в понятийном аппарате.

В силу своей природы культурные ценности становятся особым объектом правового регулирования. Необходимость защиты и сохранения культурного наследия связана с желанием созидать, ее можно отнести к естественным потребностям человека. Защита культурных ценностей выражается в планомерной разработке правовых норм международного и национального права, направленных на регулирование экономического оборота культурных ценностей.

В основном нормативные правовые акты о вывозе культурных ценностей регламентируют перемещение старинных, ценных или имеющих особое национальное значение предметов. Каждое государство установило собственное законодательство в соответствии с национальными приоритетами и особенностями. Цель контролирующих служб — надзор над вывозом культурных ценностей и в определенных случаях его ограничение. Разрешение на вывоз в форме лицензии выдается во многих странах, доказательством чего служит активное передвижение предметов искусства по всему миру.

Следует также учитывать тот факт, что условия и формальности зависят прежде всего от страны и ее национального законодательства. Правила вывоза применяются к каждому конкретному случаю к частным лицам, коммерческим и некоммерческим организациям, государственным учреждениям и т. д. Все страны при создании национальной системы экспортного контроля делают акцент на собственных особенностях и приоритетах. Законы о культурном наследии должны охранять культурные ценности и не допускать их незаконного вывоза из страны.

Реестры культурных ценностей национального значения существуют во многих странах и часто выступают в качестве правовой базы при принятии решений в отношении вывоза. В тех странах, где подобных реестров не существует, национальное законодательство устанавливает критерии для оценки значимости культурных предметов. Процедура экспертизы проводится индивидуально для каждой заявки, с учетом этих критериев. Основным инструментом контроля над перемещением культурных ценностей через национальные границы является лицензия на вывоз.

Национальные законодательства по охране культурных ценностей и культурного наследия значительно отличаются друг от друга. Несмотря на наличие в странах ЕС и ЕАЭС общей законодательной базы, регулирующей вывоз культурных ценностей, в некоторых государствах внутренние правила отличаются гораздо большей строгостью, чем законодательство союза, в особенности это относится к национальным законодательствам ЕС. В других же государствах общее законодательство применяется практически в неизменном виде, за исключением введения некоторых дополнительных ограничений на вывоз национальных сокровищ и объектов особого значения.

Основные межстрановые отличия, с которыми можно столкнуться, касаются следующих аспектов:

• •    срок получения лицензии на вывоз (от нескольких дней до нескольких месяцев);

• •    необходимость предоставить культурные ценности для осмотра (в некоторых странах это обязательная процедура, в других она требуется только в случае необходимости);

• •    необходимость платить за экспертизу или другую процедуру;

• •    наличие реестра культурных ценностей, не подлежащих вывозу;

• •    наличие законного права оспаривать экспертную оценку или обжаловать отказ в выдаче лицензии на вывоз.

Анализ законодательства ЕС, ЕАЭС, а также национального законодательства каждой из стран союзов позволяет сформулировать некоторые рекомендации для совершенствования правового регулирования перемещения культурных ценностей в ЕАЭС. Прежде всего необходимо учесть, что для достижения результатов ЕС необходим долгий период активной совмест- ной деятельности, направленный на унификацию и гармонизацию законодательства государств — участников ЕАЭС.

Первый и один из наиболее важных аспектов — урегулирование употребления понятий, связанных с культурными ценностями, в нормативных правовых актах законодательств стран — членов Евразийского экономического союза, а также выработка общего определения, учитывающего национальные интересы и особенности всех государств. Более того, необходимо внедрить четкое определение и разделение между понятиями «культурное наследие» и «культурные ценности». Следующим этапом станет разработка общего списка культурных ценностей, которые будут подпадать под действие правового акта относительно перемещения культурных ценностей. Общий список необходимо сформулировать исходя из положений, содержащихся в национальном законодательстве каждой страны, и выработать перечень категорий. Более того, следуя примеру ЕС, потребуется также проработать разъяснения для каждой категории во избежание спорных ситуаций, связанных как с получением необходимых документов для вывоза, так и трактовкой правовых актов.

Затем необходимо продолжить совместную работу над формированием общего перечня запрещенных к вывозу культурных ценностей, а также общего реестра особо ценных и значимых культурных объектов. Опыт стран ЕС, у которых не существует реестра особо ценных предметов культурного наследия, показывает, что это приводит к ситуациям, в которых необходима оценка каждого конкретного предмета по определенным критериям. Конечно же, реестр не является стопроцентным решением всех спорных ситуаций, однако он значительно сократит объемы работы. А включение в реестр критериев, по которым страны включали в него предметы, позволит при необходимости легко классифицировать новые объекты.

Следующим большим шагом представляется выработка нормативного правового, регулирующего перемещение культурных ценностей в ЕАЭС. Как видно из анализа национальных законодательств государств — членов Евразийского экономического союза, для некоторых из них защита и сохранение культурных ценностей является конституционной обязанностью. Таким образом, создание единого акта по примеру Европейского союза поможет урегулировать максимально большую часть вопросов, связанных с перемещением культурных ценностей, а также их защитой и сохранностью. Представляется странным, что на данный момент регулирование культурных ценностей включено в правовой акт, который регулирует достаточно широкий спектр товаров. Более того, данный правовой акт не является удобным в использовании и ясным в понимании, так как содержит достаточно большое количество отсылочных норм в отношении национального законодательства. Необходимо учесть тот факт, что сохранение и защита культурных ценностей должны стать общим делом для всех стран Евразийского экономического союза.

Из анализа законотворческого опыта Европейского союза можно сделать вывод, что правовые акты регулярно должны обновляться, чтобы соответствовать реалиям современного мира. Также следует учитывать, что внесение слишком большого количества поправок является нецелесообразным (в качестве примера можно привести новые правовые акты ЕС относительно перемещения культурных ценностей, которые были изданы спустя 20 лет именно ввиду слишком большого количества уже внесенных и необходимых для внесения изменений).

Опираясь на опыт Европейского союза, необходимо включить в новый правовой акт все необходимые элементы для того, чтобы избегать увеличения уровня подзаконного регулирования. Более того, требуется конкретное понимание специфики регулирования культурных ценностей, чтобы передать ее в каждом положении нового правового акта, которое на данный момент явно отсутствует. Все необходимые документы и процедуры, связанные с перемещением культурных ценностей, необходимо привести в соответствие с общим подходом. Несмотря на достаточную проработанность законодательства ЕС, огромное количество аспектов, связанных с перемещением, регулируется национальным законодательством стран — членов союза. Данный факт приводит к двойному регулированию, что отрицательно сказывается на обороте культурных ценностей. Особенно ярко это иллюстрируют некоторые страны Европейского союза, в которых на вывоз культурных ценностей зачастую необходимо получать как национальную, так и лицензию ЕС. Высокая доля национального уровня регулирования в общей массе правил означает, что количество спорных ситуаций может во много раз увеличиться, что создает неэффективные механизмы оборота культурных ценностей.

Одним из положительных аспектов опыта Европейского союза является наличие перечня компетентных в выдаче лицензии органов, а также таможенных органов, уполномоченных производить таможенное оформление в отношении культурных ценностей. По тем или иным причинам государство пытается ограничить количество как компетентных, так и уполномоченных таможенных органов. Главным основанием для этого служит простота и эффективность осуществления таможенного контроля в отношении перемещаемых культурных ценностей.

Следующим немаловажным аспектом регулирования является выработка позиции и положений к ней относительно перемещения культурных ценностей в рамках Евразийского экономического союза. Анализ развития национального законодательства членов Европейского союза показывает, что страны стремятся урегулировать и регламентировать оборот культурных ценностей в рамках интеграционного объединения, что не менее важно. Необходимо выработать единую позицию относительно того, каким образом будет регламентировано внутреннее перемещение культурных ценностей, станет ли это предметом национального либо наднационального правового регулирования. Более того, страны — члены ЕАЭС могут выработать единые правила и документы в отношении друг друга.

Самым важным инструментом регулирования перемещения культурных ценностей является лицензия. Тем самым именно условия ее выдачи и причины отказа должны быть абсолютными для заявителя. Интересным представляется тот факт, что в некоторых странах ЕС нельзя обжаловать решение компетентного органа об отказе в выдаче лицензии. А условия, при которых возможно получить отказ, в законодательстве ЕС и ЕАЭС очень разнятся. Исходя из обозначенных оснований, можно сделать вывод о том, что законодательство ЕАЭС содержит по большей части формальные признаки отказа, в отличие от законодательства ЕС. Однако данный аспект в законодательстве ЕС в большей степени регламентирован национальным законодательством и тем самым требует уточнения для каждого отдельного случая перемещения. Формальность признаков отказа исходит из того, что правовой акт, которым регламентируется оборот культурных ценностей, регулирует и перемещение иных товаров, то есть не имеет целевой направленности. Так же как и виды ли- цензии варьируются в соответствии с общим пониманием лицензирования товаров, а не конкретного специфичного для культурных ценностей. Огромным преимуществом было бы разработать систему лицензии, которая бы зависела от правового статуса заявителя, а также цели перемещения. В соответствии с этим необходимо также пересмотреть срок предоставления лицензии, который на данный момент не превышает одного года, тогда как в ЕС она может выдаваться на срок до пяти лет.

В целом законодательство должно четко регулировать два направления перемещения — культурный обмен и торговля. При обороте культурных ценностей в рамках культурного обмена не должно возникать никаких трудностей и сложностей. Относительно торговли культурными ценностями следует отметить, что арт-рынок в современных реалиях привлекает преступность как никогда. Незаконная торговля культурными ценностями не только способствует уменьшению поступлений в бюджет, но и во многом становится средством финансирования террористических программ. Европейские страны, а именно самые крупные эмитенты лицензий на перемещение культурных ценностей, обсуждают внедрение уникальной информационной базы, с помощью которой могут в принципе отследить пребывание культурной ценности в том или ином месте. Единая информационная база позволит бороться с незаконным оборотом культурных ценностей.

В целом для устранения всех вышеперечисленных пробелов и достижения унификации и гармонизации в области культурных ценностей необходимо провести детальную оценку проработанности законодательства каждого члена Евразийского экономического союза. Таким образом, необходимо выработать единый подход к проблеме сохранения и защиты культурных ценностей. Учитывая историческое и культурное наследие государств — членов Евразийского экономического союза, правовое регулирование в области перемещения, охраны и защиты культурных ценностей следует перенести на качественно новый и усовершенствованный уровень.

1. Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 года № 30 «О мерах нетарифного регулирования» // СПС «Консуль - тантПлюс».