Правовое регулирование продовольственной безопасности на федеральном уровне

Современное развитие мировой цивилизации, обусловленное многочисленными макроэкономическими изменениями, увеличивающимся числом жителей нашей планеты и трансформацией политических курсов, говорит о необходимости выработки новых подходов к обеспечению продовольственной безопасности. Рост населения городов без четко спланированной стратегии их бесперебойного обеспечения продовольствием создает предпосылки к нарушению баланса потребления, дефициту отдельных продуктов и, как следствие, к неконтролируемому исполнительной властью росту цен.

Уникальность и нестандартность государственного устройства каждой страны мира требуют большой аналитической работы, направленной на формирование единых специализированных органов, которые могли бы оказывать эффективную помощь в наращивании темпов производства продуктов питания и продовольственного сырья.

Традиционно как орган общей компетенции рассматривается Правительство России. Закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1 закрепляет его общую компетенцию в сфере обеспечения безопасности, которую можно применить и к продовольственной безопасности. В ч. 2 ст. 1 этого правового акта отражено, что Правительство России реализует государственную политику в области здравоохранения, культуры, науки, социального обеспечения образования, сохранения традиционных семейных ценностей, укрепления, поддержки и защиты семьи, а также в области охраны окружающей среды. При этом подчеркивается, что проводимая в жизнь государственная политика является социально ориентированной. Далее по тексту этого Федерального конституционного закона в ст. 22–23 закрепляется, что Правительство Российской Федерации проводит государственную политику в сфере экологической безопасности, принятия мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства.

В Доктрине перечисляются полномочия Правительства России в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Оно организует мониторинг состояния продовольственной безопасности и контроль за реализацией мер по ее обеспечению, принимает меры по достижению и поддержанию пороговых значений показателей продовольственной независимости, координирует деятельность исполнительной власти в области продовольственной безопасности, обеспечивает ежегодную разработку прогнозных балансов спроса и предложения сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольст- вия, а также участвует в разработке соответствующих балансов в рамках Евразийского экономического союза и Союзного государства2.

Постановлением Правительства РФ от 4 августа 2015 г. № 7853 создан не имевший ранее аналогов специализированный орган — Правительственная комиссия по импортозамещению. Этот орган обладает значительной компетенцией в сфере координации совместной работы заинтересованных ведомств по снижению доли импортного сырья, товаров и оборудования, используемых в отечественном производственном секторе, в том числе и в пищевой промышленности. Так, Комиссия регулирует производство товаров и услуг, не имеющих отечественных аналогов, обладающих повышенной конкурентоспособностью на зарубежных рынках, широким потенциалом на отечественном рынке, а также пользующихся повышенным спросом у российских производителей и потребителей. Комиссия координирует масштабный вывод продукции российских производителей на мировые рынки, разрабатывает программно-целевые документы долгосрочного планирования этой деятельности. Кроме того, Комиссия рассматривает предложения компетентных ведомств о цене единицы продукции машиностроения, при превышении которой полученные данные включаются в сформированные перечни, которые впоследствии включаются в единую информационную систему закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Данный орган согласовывает технические характеристики оборудования, на закупки которого государственным компаниям требуется согласование со стороны заинтересованных ведомств. (п. 3 Положения о Правительственной комиссии по импортозамещению).

М. Е. Корнилов, И. А. Оболенцев и М. И. Синюков при рассмотрении Правительства РФ в качестве органа, обладающего административной компетенцией в области продовольственной безопасности, указывают на реализуемый им многоступенчатый механизм, который в итоге призван не допустить нехватку продовольствия в стране [7, c. 17]. Причиной нарушения цепочек поставок продуктов питания в населенные пункты, сформированных путем активной и длительной работы субъектов экономической деятельности в этом направлении, являются конкретные природные и техногенные факторы: наводнения, землетрясения, эпидемии, эпизоотии, военные действия, пожары, проявления терроризма, экстремизма [4, c. 90]. Первичной задачей всегда является своевременное купирование пагубных последствий, эвакуация людей при необходимости, а восстановление снабжения продовольствием всегда стоит на втором плане наряду с другими элементами инфраструктуры, восстановление которых также важно (поврежденные объекты связи, ЖКХ, образования, производства, торговли и т. д.). Представляется, что такая позиция на сегодняшний день актуальна, поскольку позволяет отнести природные и техногенные угрозы к факторам, влияющим на обеспечение продовольственной безопасности в нашей стране. Таким образом, устранение этих угроз позволит снизить риски, влияющие на обеспечение продовольственной безопасности.

Обширными полномочиями в анализируемой сфере обладает Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Согласно п. 1 Положения о нем4, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в области растениеводства, мелиорации, карантина растений, организации и деятельности агропромышленного комплекса, включая животноводство. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации поддерживает отечественное сельскохозяйственное производство и развитие сельских территорий, осуществляет контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции.

В обеспечении продовольственной безопасности также принимает участие Министерство промышленности и торговли РФ. Согласно Положению о нем5, Минпромторг России проводит государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере энергосбережения, общественного питания и бытового обслуживания, науки и техники в интересах обороны и безопасности государства, внешней и внутренней торговли, в том числе при продаже товаров с использованием Интернета (электронной торговли), по вопросам маркировки товаров средствами идентификации.

При исследовании данного нормативного акта можно выделить ряд полномочий Министерства, которые имеют непосредственное отношение к исследуемым вопросам. Так, данный орган разрабатывает и утверждает технические регламенты в случаях, предусмотренных программой разработки технических регламентов, утвержденной Правительством РФ; порядок применения знака национальной системы стандартизации; порядок разработки основополагающих национальных стандартов, правил стандартизации и рекомендаций по стандартизации, внесения в них изменений, перечень организаций розничной торговли; правила и методы исследований (испытаний) и измерений, перечень документов в области стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого Министерством технического регламента и оценки соответствия. Также Минпромторг России готовит и публикует в СМИ ежегодный доклад о мерах стимулирования деятельности в сфере промышленности, о состоянии и развитии каждого промышленного кластера, проводит оценку достижений в промышленном производстве сырья и товаров, о возможности и необходимости применения наилучших технологий, избежания производственных потерь, а также применения стимулирующих мер и т. д.

Е. Н. Антамошкина рассматривает Минпромторг России в качестве связующего звена между производителем и конечным потребителем [1, c. 99]. В компетенцию этого органа входит не только реализация общих управленческих функций по отношению к замкнутому промышленному циклу, но и помощь в доведении готовой продукции до уровня ее конкурентоспособности путем реализации управленческих программ развития промышленного сектора. Министерство заинтересовано, прежде всего, в организации выпуска имеющей первостепенное значение для государства продукции, в число которой входит пищевое производство [3, c. 616]. Среди прямых управленческих задач красной нитью проходит организация выпуска качественной продукции путем внедрения стандартизации, сертификации, технического регулирования и контроля за их исполнением.

Министерство здравоохранения Российской Федерации контролирует безопасность пищевых продуктов и соблюдение санитарных норм, проводит научные исследования в области питания и здоровья населения, формирует государственную политику в области здорового питания6.

Роспотребнадзор (Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека) осуществляет контроль за соблюдением санитарных норм и правил при производстве, хранении и реализации продуктов питания, проводит экспертизы и исследования на безопасность продуктов питания, информирует население о качестве и безопасности продуктов7.

Министерство экономического развития Российской Федерации анализирует состояние продовольственного рынка и разрабатывает прогнозы, оценивает влияние экономических факторов на продовольственную безопасность, участвует в формировании государственной политики в области продовольственной безопасности8.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) контролирует конкуренцию на продовольственных рынках, противодействует монополизации и недобросовестной конкуренции в сфере торговли продуктами питания9.

Министерство финансов Российской Федерации финансирует программы и мероприятия, направленные на обеспечение продовольственной безопасности, контролирует бюджетное финансирование аграрного сектора10.

Россельхознадзор (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору) — это еще один важный орган, отвечающий за продовольственную безопасность в России. К основным функциям и полномочиям Россельхознадзора относится контроль за безопасностью продуктов питания, проверка качества и безопасности сельскохозяйственной продукции, включая мясо, молоко, овощи и фрукты11. Ведомство проводит ветеринарные и фитосанитарные экспертизы, контролирует заболевания животных и предотвращает распространение инфекционных болезней. Россельхознадзор регистрирует и контролирует деятельность ветеринарных учреждений, проводит мероприятия по борьбе с карантинными вредителями и болезнями. Россельхознадзор предоставляет информацию о состоянии продовольственного рынка, а также о возможных рисках и угрозах для продовольственной безопасности. Орган занимается регулированием внешнеэкономической деятельности: контролем экспорта и импорта сельскохозяйственной продукции, включая проверку соответствия международным стандартам, выдает разрешения на ввоз и вывоз определенных видов продукции.

Важную роль в обеспечении продовольственной безопасности играют административные барьеры, такие как меры нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, реализуемые таможенными органами [2, c. 336].

При исследовании органов исполнительной власти, обладающих специализированной компетенцией в сфере обеспечения продовольственной безопасности, следует отметить отсутствие ведомств, всецело занимающихся решением проблем в этой области.

Представляется важным акцентировать внимание на ведомствах, которые задействованы в предупреждении и ликвидации реальных и потенциальных угроз возникновения нехватки продовольственного сырья и товаров. В их числе следует выделить Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Согласно Положению о нем12, это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по контролю и надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны, безопасности людей на водных объектах и обеспечения пожарной безопасности. Согласно пп. 3 п. 8 Положения, в компетенцию МЧС России входит организация и руководство хранением, накоплением и использованием запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, необходимых для целей гражданской обороны.

Стоит отметить повышенное значение данного органа исполнительной власти для организации деятельности по ликвидации угроз продовольственной безопасности. МЧС России принимает активное участие в доставке продуктов питания и товаров первой необходимости в Запорожскую и Херсонскую области, Донецкую и Луганскую народные республики, пострадавшие от обстрелов. В ходе проводимой СВО в 2022–2023 гг. силами и средствами МЧС России в составе 84 специализированных колонн нуждающимся гражданам передано свыше 78 тыс. тонн продовольствия в составе гуманитарных грузов. Органы и организации, входящие в структуру Министерства, накопили значительный опыт и готовы оперативно реагировать на все вызовы и угрозы природного и техногенного характера, а также оказывать необходимую помощь всем нуждающимся13.

В 2023 г. впервые получила правовое закрепление деятельность МЧС России по осуществлению гуманитарной поддержки зарубежных стран. Приказ МЧС России от 17 августа 2023 г. № 840 «Об организации чрезвычайного гуманитарного реагирования МЧС России за пределами Российской Федерации»14 вывел на новый уровень работу этого органа по предотвращению и ликвидации гуманитарных катастроф в государствах, которые самостоятельно не в силах оперативно бороться с последствиями природных катаклизмов. Согласно п. 3, 4 утвержденного этим нормативным актом Положения, на базе Министерства сформированы Российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования и специальный отряд (группа) МЧС России. Решение о проведении гуманитарной операции принимают Президент РФ и/или Правительство РФ. Следует обратить внимание на четкую организацию работы по оказанию продовольственной и гуманитарной помощи со стороны МЧС России в зарубежных странах. Согласно п. 8 Положения, Департамент международной деятельности центрального аппарата МЧС России организует воздушный коридор для спецрейса, осуществляющего доставку гуманитарной помощи и спасателей, а также для эвакуации людей; подготавливает план разворачивания сил и средств предупреждения и ликвидации ЧС, организует совместно с МИД РФ и заинтересованными службами пострадавших государств получение виз сотрудниками МЧС России, определяет бюджет запланированной операции и т. д. Главное управление «Национальный центр управления в кризисных ситуациях» Центрального аппарата МЧС России в силу п. 9 Положения в круглосуточном режиме осуществляет сбор и передачу информации о степени и характере последствий чрезвычайной ситуации, о количестве пострадавших, о требующемся объеме и видах гуманитарной помощи, обеспечивает информационное сопровождение работы сотрудников гуманитарных миссий и т. д. Департамент тылового и технического обеспечения Центрального аппарата МЧС России осуществляет ресурсное обеспечение мероприятий по доставке гуманитарных грузов, в том числе техническое и материальное обеспечение группы/отряда, выделение транспортных средств для их доставки и работы, а также оборудования и продовольствия (п. 13 Положения).

Среди органов, отвечающих за обеспечение продовольственной безопасности в нашей стране, можно отметить Федеральное агентство по рыболовству. Согласно Положению о нем15, ведомство наделено значительным объемом полномочий, среди которых организация тендеров на право получения разрешения на договорной основе на пользование рыбным участком; проведение мероприятий по рыбной мелиорации, восстановлению биологических водных ресурсов, их искусственное воспроизводство; определение и распределение вылова водных ресурсов, их квотирование; подготовка профессионального кадрового состава на должности, связанные с рыбным хозяйством, повышение их квалификации; определение допустимого улова рыбы; защита морских и речных животных, занесенных в Красную Книгу; проведение мониторинга численности водных ресурсов, выявление причин их сокращения, возможного воспроизводства; определение возможных темпов добычи водных ресурсов в промысловых и научно-культурных целях; ежегодное определение вылова рыбы во внутренних водах, территориальном море и экономической зоне Российской Федерации. Этот орган также наделен организационными полномочиями в данной сфере. Среди них организация рыбохозяйственной мелиорации, государственной экологической экспертизы на предмет возможности вылова тех или иных видов биоресурсов, их объемов и периодичности, координация отраслевого мониторинга этого процесса и др.

Результаты отдельных исследований показывают, что Росрыболовство — одно из самых коррумпированных в стране [5, c. 51]. Ежегодно Генеральная прокуратура РФ и ФАС России выявляют множество нарушений в сфере распределения квот на вылов рыбы. Из анализа материалов проверок следует, что чиновники Росрыболовства с 2018 г. выдали значительное количество необоснованных квот на вылов биоресурсов на Камчатке и Сахалине крупным предприятиям из Москвы, а также хозяйствующим субъектам из Японии, однако местные рыболовецкие компании практически остались без права на осуществление рыбного промысла. Подведомственное Росрыболовству учреждение ФГБНУ «ТИНРО-Центр» периодически сбывало в Китай белух, косаток и других китообразных. Органами прокуратуры установлено, что под видом научных исследований морской фауны с ведома данного органа организован незаконный промысел рыбных ресурсов в промышленных масштабах. Согласно исторически сложившимся правилам, квоты в данной отрасли распределялись между компаниями, которые уже давно осуществляют коммерческую деятельность в море. Взамен промысловики обновляют флот рыболовецких судов, поддерживают мощности рыбоперерабатывающих предприятий, строят новые объекты по переработке водных биоресурсов, участвуют в активном распределении готовой пищевой рыбной продукции на территории России. На Дальнем Востоке добыча краба стала многомиллиардным криминальным бизнесом. В итоге в решение этого вопроса было вынуждено вмешаться Правительство России, которое в 2023 г. приняло итоговый нормативный акт в данной области16. Также в настоящее время ведомством недостаточное внимание обращается на проблемы экологической безопасности при вылове биоресурсов17.

Н. Г. Жаворонкова и Г. В. Выпханова высказываются о непрофессионализме чиновников этого ведомства, которые, основываясь на вверенных данному органу полномочиях, организуют так называемые «рыбные аукционы» [6, c. 47]. Соблюсти все условия тендера и победить в нем может только крупная рыбопромысловая компания, которая способна предложить, с позиций организаторов конкурса, «наилучшие условия». В то же время местные небольшие рыболовецкие компании не в состоянии конкурировать с федеральными промысловиками, по этой причине данный рынок негласно монополизирован. Имеются случаи отказа в выдаче разрешений на вылов рыбы представителям малочисленных народов Крайнего Севера и Камчатки, для которых этот вид деятельности жизненно необходим.

О том, что ведомство не справляется с реализацией полномочий по квотированию рыбного промысла, высказываются и другие исследователи. В частности, отмечается, что Росрыболовство в отдельных случаях грубо нарушает законодательство о защите морской фауны. Так, в 2020 г. сотрудники СевероВосточного территориального управления Росрыболовства без учета запретных для промысла сроков выдавали разрешения на вылов минтая на весь календарный год. Бесконтрольным выловом этого вида рыбы был причинен существенный ущерб популяции биоресурсов в данной акватории. В действительности квотирование производится только на бумаге, а фактический вылов морских животных, в том числе и крупных млекопитающих, а также находящихся на грани исчезновения видов, никем не регу-лируется18. Наблюдаются проблемы в нормотворческой деятельности применительно к реализации положений федерального законодательства о квотировании добычи водных ресурсов. Действующая редакция Федерального закона 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»19 предусматривает принятие более 15 подзаконных актов, которые до настоящего времени не разработаны и не утверждены. Сфера квотирования добычи рыбы и морских животных сильно коррум- пирована, и ведомство не справляется со своей задачей по управлению отраслью, что, в свою очередь, отрицательно влияет на обеспечение продовольственной безопасности20.

Следует отметить, что наличие проблем признает и само ведомство. В представленном Правительству РФ в апреле 2024 г. Докладе о работе Росрыболовства за 2023 г. описаны результаты, подчеркивающие неэффективность деятельности ведомства. Так, по итогам на 31 декабря 2023 г. сумма предъявленных нарушителям исков за ущерб, нанесенный водным и биологическим ресурсам и среде их обитания, составила 507,5 млн рублей. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года (565,5 млн рублей) сумма предъявленных исков уменьшилась на 10,3 %. Из общей суммы предъявленных исков было взыскано 195,7 млн рублей — таким образом, показатель взыскания составил 38,6 % (за аналогичный период 2022 г. показатель взыскания составил 64,2 %). Общее количество материалов дел, переданных в следственные органы, по сравнению с результатами аналогичного периода прошлого года (3494 материала) уменьшилось на 5,5 %. Количество возбужденных уголовных дел по направленным материалам составило 2635, что на 4,9 % меньше показателя за аналогичный период прошлого года (2772 дела). При этом в 2023 г. Росрыболовству утверждены бюджетные ассигнования в размере 19 907,8 млн рублей. На 2024 г. Росрыболовству утверждены бюджетные ассигнования в размере 31 171,4 млн рублей, что выше уровня 2023 г. на 11 263,6 млн рублей. В 2023 г. Росрыболовство в целом обеспечило поступление средств в доход федерального бюджета в объеме 7954 млн рублей, это доходы, полученные от продажи на аукционе права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов и других услуг ведомства. В 2023 г. Росрыболовство приняло участие в 104 судебных делах по следующим категориям: обжалование действий (решение) государственных органов в рыболовной отрасли; возмещение ущерба, причиненного водным биологическим ресурсам; возмещение ущерба, причиненного Российской Федерации действиями должностных лиц в порядке регресса. Кроме того, в 2023 г. к Росрыболовству были предъявлены исковые требования о взыскании денежных средств на общую сумму около 682 млн руб.21

Указанное выше позволяет сделать вывод о том, что полномочия Росрыболовства по квотированию вылова биоресурсов являются для него излишними. Ведомство не справляется с ними, не может надлежащим образом организовать работу своих территориальных подразделений. Между тем продолжается неконтролируемый вылов рыбы в территориальных водах России судами и компаниями недружественных стран, в их числе Великобритания, Южная Корея, Франция, Нидерланды, Япония. Эти страны оказывают многомиллиардную помощь Украине, поставляя оружие, наемников и военную технику для ВСУ [8, c. 91], и при этом продолжают добывать российскую рыбу. До настоящего времени их квоты на вылов не аннулированы. Кроме того, выдача квот в отдаленных регионах нашей страны сопряжена с высокими коррупционными рисками, которые очень трудно снизить в современных условиях ввиду специфики этой деятельности. В перечне коррупционно-опасных функций Росрыболовства, выявленных для привлечения к ним особого внимания, перечислено 37 полномочий должностных лиц ведомства, то есть бóльшая их часть22.

В целях устранения коррупционных рисков, совершенствования государственного регулирования отношений в сфере обеспечения продовольственной безопасности, повышения эффективности деятельности по распределению квот в области вылова водных биоресурсов, снижения управленческой нагрузки на территориальные подразделения Росрыболовства следует изъять у данного органа полномочия по квотированию вылова рыбы и морских животных. Важно увеличить значение этого вида государственной деятельности в современном обществе и на мировой арене. В связи с этим целесообразно эти полномочия возложить непосредственно на Правительство РФ и одновременно с этим аннулировать все ранее выданные компаниям из недружественных стран квоты на морской промысел.