Правовое регулирование работы с обращениями граждан в контексте трансформации политического режима в России (сравнительный анализ)

О дной из центральных проблем реформирующейся России является низкая эффективность коммуникации государственного аппарата и граждан, что отмечается многими исследователями. В условиях сворачивания публичной дискуссии, ослабления самостоятельной роли политических партий, повышения влияния федеральных органов исполнительной власти и потери важности электорального процесса (на котором «заострена» вся современная политическая методология) возрастает роль обращений граждан как особой формы гражданского участия и коммуникации граждан с органами власти.

Обращения граждан выполняют три функции: правозащитную, информационную и коммуникационную (партиципаторную)1. Сущность первой заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено, то устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Вторая функция состоит в том, что обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан. Наконец, третья заключается в следующем: обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане участвуют в процессе принятия властных решений.

ПОДЪЯЧЕВ

Кир и лл

Важность этого института для построения эффективной обратной связи власти осознают. Это подтверждает принятие в мае 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан». Мы проанализируем не только сам закон, но и первоначальный проект этого закона («проект Путина»), проект ФЗ «Об обращениях граждан», внесенный в 1996 г. депутатом Госдумы В.И. Зоркальцевым («проект Зоркальцева») и так не принятый и не внесенный в Госдуму проект ФЗ «О праве граждан на инди- видуальные и коллективные обращения», подготовленный рабочей группой Независимого института выборов во главе с А.В. Иванченко по заказу Администрации Президента РФ («проект Иванченко»)1. Особенно любопытно, на наш взгляд, проанализировать изменения, которые претерпел «проект Путина», проходя обсуждение в парламенте. И вдвойне показательны они потому, что в его обсуждении, хотя и косвенно, впервые приняла участие Общественная палата РФ, продемонстрировав тем самым свои возможности влияния.

Следует обратить внимание на такой существенный момент, как отсутствие в ФЗ (равно как и в «проекте Путина») понятия коллективного обращения, не говоря уже о таких специфических видах, как петиция и гражданский наказ. ФЗ содержит упоминание всего о трех видах обращений: заявлении, предложении, жалобе. В нем отсутствуют также ходатайство (упомянуто в «проекте Зоркальцева») и петиция (упомянута в «проекте Иванченко»). Все это говорит о том, что власть, видимо, не заинтересована в полноценной реализации коммуникационной функции обращений.

Ни «проект Путина», ни ФЗ не содержат подробных правил рассмотрения отдельных видов обращений. В «проекте Путина» рассмотрение всех обращений регулируется одной статьей (11). В окончательной версии ФЗ этому вопросу посвящены 2 статьи (10 и 11), и одна называется «Порядок рассмотрения отдельных обращений». А, как показывает опыт многих ведомств, на практике такое «единообразие» означает поверхностное рассмотрение наиболее значимых с точки зрения коммуникационной функции и гражданского участия обращений – предложений. Объясняется это тем, что предложения всегда малочисленны и составляют незначительную долю в общем массиве обращений (чуть более 2%)2. Поэтому вполне естественно, что при общей процедуре рассмотрения предложения окажутся за- бытыми, не будут отражены в аналитических сводках. А между тем, предложения, поскольку в ФЗ отсутствует понятие петиции, остаются последней возможностью «чистого» гражданского участия, формой реализации конституционного права гражданина на непосредственное участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). В этом смысле «проект Зоркальцева» гораздо подробнее: там каждому из видов обращений посвящена отдельная глава. «Проект Иванченко» предусматривает для предложений особую процедуру рассмотрения. Особенно ценно, что там содержится указание ведомствам «вести учет предложений граждан в целях улучшения деятельности указанных органов и организаций...» (п. 5 ст. 6). Ничего подобного в ФЗ нет. Это подтверждает нашу гипотезу о том, что ФЗ в основном отражает интересы средней и низшей бюрократии, не заинтересованной в реализации коммуникационной функции обращений, видящей в обращениях «челобитные».

В ФЗ и рассматриваемых нами проектах обязательные требования к обращениям граждан различаются лишь в нюансах, однако эти нюансы оказываются очень существенными. Так, в ст. 5 «проекта Зоркальцева» указано, что в письменном обращении должны обязательно содержаться: наименование и адрес органа или должностного лица, которым направляется обращение, изложение существа обращения, фамилия и место жительства гражданина, дата и личная подпись. В «проекте Иванченко» требования несколько отличаются (ст. 11). Примерно такая же формулировка содержалась и в «проекте Путина» («место регистрации»).

Однако в ФЗ «место жительства» было заменено на «почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения…». Особенно любопытно, что такая формулировка была включена Госдумой по предложению Общественной палаты. В действительности требование указывать в обращениях место жительства, а тем более «адрес регистрации», очень сильно сужает возможность граждан направлять обращения. И проблема эта касается отнюдь не только «бомжей». Не секрет, что прописка давно уже стала формальным институтом и многие граждане проживают вовсе не там, где зарегистрированы; многие до- вольно часто переезжают из одного места в другое. Поэтому норма ФЗ, позволяющая гражданину указывать в обращении любой почтовый адрес для направления ответа, вне всякого сомнения, более благоприятна для участия.

Весьма существенным является и вопрос об ответственности как граждан, направляющих обращения, так и чиновников, их рассматривающих. Наиболее подробно это было регламентировано в «проекте Зоркальцева» (ст. 34–38). В «проекте Иванченко» устанавливается только ответственность чиновников, «нарушающих порядок рассмотрения обращений граждан». Обратившись к «проекту Путина», можно сразу увидеть, что он является существенным шагом вперед в защите интересов бюрократии. Так, отдельная статья (7) прямо называется «Ответственность граждан за обращения противоправного характера». В этой статье указано, что «осуществление гражданами права на обращения не должно нарушать права, свободы и законные интересы других лиц, общества и государства». К ответственности же граждан можно привлекать за обращения, «содержащие клевету, оскорбления и угрозы». Очевидно, что использование таких расплывчатых формулировок могло открыть простор для административного усмотрения и дать чиновнику возможность не только проигнорировать обращение, но и привлечь его автора к ответственности. Подобная норма могла бы уничтожить институт обращений граждан как средство «обратной связи». В отношении ответственности чиновников куда более основателен «проект Иванченко», где содержалось прямое указание, что «руководители и должностные лица… нарушающие порядок рассмотрения обращений граждан, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность» (ст. 17).

Принципы ответственности, содержащиеся в «проекте Путина», сохранены и в ФЗ (ст. 15 и 16). Но, что особенно важно, норма об ответственности граждан за «противоправные обращения» была из проекта удалена и в закон не попала. Судя по всему, это тоже заслуга Общественной палаты РФ, поскольку соответствующие изменения были внесены после проведенной ею экспертизы.

Стоит отметить также, что в «проекте Зоркальцева» «обращение, принятое на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания», рассматривается как коллективное обращение и, следовательно, включается в сферу действия закона. Во всех прочих проектах, равно как и в ФЗ, этой нормы нет. Между тем, этот принцип является одним из важных элементов, позволяющих использовать обращения как инструмент гражданского участия и более полно раскрывать именно коммуникационную функцию.

В целом сравнение Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. с различными вариантами законопроектов на эту же тему можно представить в виде следующей таблицы.

Обобщая проведенный анализ, можно сделать два существенных вывода. Закон так и не вышел за рамки традиционного подхода, воспринимающего обращения как «челобитные», а не форму участия общества в работе государственных органов; процесс и результат рассмотрения обращений остаются закрытыми. Во-вторых, если рассматривать сложившуюся ситуацию с точки зрения трансформации политического режима, то можно столкнуться с весьма неожиданным наблюдением.

Действующий закон выражает интересы бюрократии (хотя, в отличие от первоначального его проекта, не так радикально).

Вместе с тем и сегодня значительная часть правящей элиты заинтересована в гражданском участии. Низкий уровень доверия к институтам государства (подчеркнем: не к персонам, а именно к институтам) сильно ее беспокоит. Для эффективного управления нужна эффективная коммуникация не только сверху вниз, но и в обратном направлении. А для этого остро необходимо, в числе прочего, изменение отношения к институту обращений граждан.

Мы можем предложить следующие шаги по модернизации института:

– закрепить в законе петиции и гражданские наказы как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения;

– детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;

– выработать четкие критерии постановки рассмотрения обращений на контроль, единые для всех федеральных орга-

Таблица

Параметры сравнения	Проект ФЗ «Об обращениях граждан» 1996 г. («проект Зоркальцева»)	Проект ФЗ «О праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения» 2001 г. («проект Иванченко»)	Проект ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» («проект Путина»)	Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан»
Определение обращения	Изложенное в письменной или устной форме предложение, заявление, ходатайство или жалоба гражданина (ст. 2)	Петиция, предложение, заявление и жалоба, направленные гражданами Российской Федерации или их коллективами в государственные органы, органы местного самоуправления, а также в государственные и муниципальные организации (ст. 1)	Индивидуальные либо коллективные предложения, заявления, жалобы граждан в письменной или устной форме, направляемые в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам (ст. 3)	Письменные предложение, заявление или жалоба, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (ст. 4)
Упомянутые виды обращений	Заявление, предложение, жалоба, ходатайство	Заявление, предложение, жалоба, петиция	Заявление, предложение, жалоба	Заявление, предложение, жалоба
Обязательные реквизиты обращений	Наименование и адрес органа (должностного лица), которым направлено обращение; фамилия и место жительства гражданина; дата и личная подпись (ст. 5)	Наименование и адрес органа (должностного лица), которым направлено обращение; фамилия, имя, отчество гражданина; место жительства, работы, учебы или иные данные для точной идентификации автора; дата и личная подпись (ст. 11)	Наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который обращается гражданин, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица; фамилия, имя, отчество гражданина; адрес места жительства; дата и личная подпись (ст. 8)	Наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который обращается гражданин, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица; фамилия, имя, отчество гражданина; адрес для направления ответа; дата и личная подпись (ст.7)
Особая процедура рассмотрения для коллективных обращений и предложений	Предусмотрена (ст. 15-18)	Предусмотрена (ст. 5, п. 2, 3. 5-7; ст. 6, п. 2-4)	Не предусмотрена	Не предусмотрена
Статус анонимных обращений	Не подлежат рассмотрению	Не подлежат рассмотрению (кроме сообщений о преступлениях)	Не подлежат рассмотрению (за исключением тех, в которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности)	Ответ на них не дается (сообщения о преступлениях подлежат рассмотрению в соответствующих органах)

Сроки рассмотрения обращений 15 сут. для заявлений, 1 мес. для жалоб и предложений. В и с кл юч ител ьн ы х случаях возможно продление срока До 30 сут. В определенных законом случаях — до 60 сут. До 30 сут. с момента регистрации (регистрация -в течение 3 сут. с момента поступления). Возможно продление до 2 мес. До 30 сут. с момента регистрации (регистрация -в течение 3 сут. с момента поступления). Возможно продление до 60 сут. Основания постановки на контроль Не определены Не определены Не определены Не определены Ответственность граждан Предусмотрена за обращения, содержащие «материалы клеветнического характера, выражения, оскорбляющие честь и достоинство и порочащие деловую репутацию» (ст. 38) Не предусмотрена Предусмотрена за обращения, содержащие «клевету, оскорбления и угрозы» (п. 2 ст.7). Гражданско-правовая ответственность за указание заведомо ложных сведений, если их проверка повлекла за собой расходы (п. 2 ст. 17) Предусмотрена только гражданско-правовая ответственность за указание заведомо ложных сведений, если их проверка повлекла за собой расходы (п.2 ст. 16). Иные формы ответственности не предусмотрены. Ответственность должностных лиц Предусмотрена за «неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений, принятие заведомо неправомерного решения, разглашение сведений о частной жизни гражданина»; преследование гражданина за содержащуюся в обращениях критику (ст. 34, 35). Гражданско-правовая ответственность (возмещение как материального, так и морального вреда) предусмотрена ст. 36, 37 Предусмотрена дисциплинарная, административная, уголовная и иная ответственность за «нарушение порядка рассмотрения обращений» (п. 1 ст. 17). Конкретные формы ответственности не определены Предусмотрена в общем виде ст. 16; гражданско-правовая ответственность в виде возмещения «имущественного ущерба и морального вреда, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при рассмотрении обращений» предусмотрена п. 1 ст. 17 Предусмотрена в общем виде ст. 15; гражданско-правовая ответственность в виде возмещения «имущественного ущерба и морального вреда, причиненных незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при рассмотрении обращений» предусмотрена п. 1 ст. 16 нов власти, и закрепить их единым нормативным актом;

– закрепить в законе возможность для федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае их перманентного уклонения от рассмотрения контрольных обращений;

– создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.

Реализация этих предложений позволит, на наш взгляд, существенно продвинуться в деле модернизации института обращений граждан РФ.