Правовое регулирование режима экономических санкций

Самарский государственный экономический университет, Самара, Россия, ,

,

Что касается правового оформления возможности введения экономических санкций, то впервые на международном уровне она получила закрепление в официальных документах после принятия Устава Лиги Наций 28 июля 1919 г.1 Так, согласно статье 16 Устава, в том случае, если один участник Лиги начнет военные действия против другого, то оставшиеся участники Лиги должны незамедлительно разорвать с ним все торговые или финансовые связи. Также гражданам остальных членов Лиги запрещалось вступать в финансовые, торговые или личные отношения с гражданами страны-агрессора. То есть подразумевалась тотальная изоляция государства-нарушителя.

В 1945 г. был подписан Устав ООН2, в статье 41 которого предусмотрено право Совета Безопасности решать, какие меры, не связанные с использованием вооруженных сил, должны применяться для осуществления его решений. Эти меры могут включать полное или частичное прекращение экономических отношений; железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио- или других средств сообщения, вплоть до разрыва дипломатических отношений.

В зависимости от правопорядка, существуют различные классификации санкций. Например, в Европейском союзе предусмотрено три основных режима ограничительных мер. Режим, основанный на Совете Безопасности Организации Объединенных Наций (СБ ООН) и реализуемый ЕС, автономный режим санкций ЕС, который не зависит от режима СБ ООН, и санкции третьих стран с экстерриториальным применением, такие как США. Ограничительные меры могут быть введены в отношении стран, не входящих в ЕС, из-за реализуемой теми политики. Также они могут быть направлены на конкретные организации, группы или отдельных лиц, если есть информация об их причастности к террористической деятельности или поддержке определенных политических режимов (Zelyova, 2021).

Однако самой распространенной классификацией санкций является деление их на первичные и вторичные. Первичные санкции – это экономические ограничения, которые требуют соблюдения со стороны многонациональных корпораций и физических лиц, проживающих в государстве-отправителе. Вторичные санкции, с другой стороны, предназначены для воздействия на сторонние транснациональные корпорации и отдельных лиц, то есть субъектов, не имеющих постоянного места жительства в государстве-отправителе. Вторичные меры осуществляются посредством угроз наложения штрафов на третьи стороны за ведение бизнеса с их контрагентами в государстве-цели (Казаченок, Степанова, 2022).

Свидетельством того, что санкционный механизм продолжает эволюционировать, является появление вместо тотальных ограничительных мер более конкретных, персонифицированных ограничений. Целенаправленные финансовые санкции привлекательны, поскольку они могут привести к экономическим издержкам, сравнимым с более всеобъемлющими санкциями, но с меньшим количеством отрицательных внешних эффектов (Drezner, 2015).

Речь идет о так называемых умных санкциях. Еще их называют точечными или секторальными. Их действие направлено против конкретных лиц, организаций или секторов экономики. Замораживание активов иногда рассматривается как типичная форма адресных санкций – относительно эффективных для достижения своих целей, но затрагивающих только отдельных лиц и компании, которые являются «злоумышленниками». Однако такие санкции могут иметь далеко не «точечные» последствия. Речь идет, прежде всего, о репутационных потерях субъектов, попавших под такие санкции. Притом, что главные сторонники санкционного давления в лице Совета Безопасности ООН и правительства США зачастую преследуют отдельных лиц и компании по произвольным причинам или без соответствующей правовой процедуры (Gordon, 2019).

Сторонники адресных санкций указывают на их эффективность для концентрации экономического ущерба на ключевых участниках конфликта и минимизации «побочного ущерба» для широких слоев населения, часто называя их «умными». Критики же утверждают, что «умные» санкции – это в основном символические жесты с небольшим экономическим или политическим влиянием из-за их ограниченного охвата и легкости обхода, включая меры, принимаемые правительствами для защиты целевых субъектов от экономического ущерба (Ahn, Ludema, 2020).

Тема санкций всегда довольно активно обсуждалась и научным сообществом, и обычными гражданами. Однако в последнее десятилетие дискуссии по данной проблеме приобрели наиболее широкий масштаб. Основное внимание уделяется, конечно же, тому, как влияют санкции на экономику страны и, следовательно, на благосостояние населения. В связи с этим весьма важным является изучение вопроса относительно принимаемых странами-«мишенями» мер реагирования, прежде всего, правового характера. И здесь имеет смысл обратиться к законодательству государств, подвергшихся за историю своего существования самым масштабным санкциям. Так, в частности, 2 декабря 2020 г. иранский парламент принял Закон «О стратегических мерах по снятию санкций и защите интересов иранской нации»1. Основной упор в целях реализации указанных мероприятий делается на использование атомной энергетики. В частности, согласно ст. 1 данного закона организация по атомной энергии Ирана (ОАЭИ) сразу же после ратификации акта должна была начать производить уран с обогащением 20 % для мирных целей и ежегодно накапливать его в количестве не менее 120 килограммов, а также полностью и оперативно удовлетворять внутренние потребности в уране, обогащенном выше 20-процентной степени чистоты, для мирных целей2.

В другой, не менее подверженной санкционному давлению стране, КНДР, также принят похожий по смыслу правовой акт – Закон КНДР «О политике в отношении ядерных сил»3 от 8 сентября 2022 г., которую многие специалисты назвали ядерной доктриной КНДР.

В Китайской Народной Республике также действует специальный правовой акт – Закон «О противодействии иностранным санкциям» от 10 июня 2021 г.4 Согласно ст. 3, Китайская Народная Республика выступает против гегемонии и политики силы, а также против вмешательства любой страны во внутренние дела Китая под каким бы то ни было предлогом или каким бы то ни было образом. Если иностранное государство нарушает международное право и основные нормы международных отношений, сдерживает и подавляет страну под различными предлогами или на основе своих собственных законов, принимает дискриминационные ограничительные меры в отношении китайских граждан и организаций, вмешивается во внутренние дела, страна имеет право принять соответствующие контрмеры. К их числу закон относит: отказ в выдаче визы, запрет на въезд, аннулирование визы или депортация лица; изъятие, задержание, замораживание движимого и недвижимого имущества и других видов имущества на территории страны; запрет или ограничение организации или отдельных лиц на территории страны на осуществление соответствующих сделок, сотрудничества и других видов деятельности с ними (ст. 6).

Если проанализировать отечественное законодательство, то следует обратить внимание на следующие ключевые акты: Федеральный закон от 30.12.2006 № 281-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О специальных экономических мерах и принудительных мерах»5 и Федеральный закон от 04.06.2018 № 127-ФЗ (ред. от 28.06.2022) «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединенных Штатов Америки и иных иностранных государств»6. Согласно первому документу, специальные экономические меры применяются в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющее угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающее права и свободы ее граждан. А принудительные меры – для выполнения резолюций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций.

Согласно положениям первого закона, специальные экономические меры характеризуются как временные действия, применяемые в ситуациях, когда необходим немедленный ответ на противоправные или недружественные действия со стороны других государств. Иными словами, указанные меры направлены на предотвращение угроз национальным интересам и защиту прав граждан.

В качестве специальных экономических мер закон предполагает возможность установления запрета в отношении некоторых действий блокируемых лиц, которые те должны или, наоборот, не вправе будут совершать с момента применения к ним этих мер. Кроме того, законодательством могут быть предусмотрены и иные ограничения. В качестве блокируемых лиц выступают как иностранные государства и организации, так и юрлица, подконтрольные иностранным юрисдикциям.

Что касается направлений реализации специальных экономических мер, то в законе содержится указание на:

• –    возможность установления запрета на ряд финансовых операций для блокируемых лиц, замораживание счетов и иного имущества, принадлежащего им;

• –    приостановку в участии в каких-либо совместных программах сотрудничества;

• –    мораторий или существенное ограничение внешнеэкономических операций;

• –    изменения в таможенной политике, включая таможенные пошлины;

• –    сокращение или прекращение участия в межгосударственных соглашениях и договорах в сфере торговли и внешнеэкономических связей;

• –    ограничения в сфере туризма и транспорта в виде запретов на использование воздушного пространства и морских портов;

• –    отказ от участия в реализации межгосударственных научно-технических программ и проектов.

Принятие решения о введении указанных мер является исключительной прерогативой Президента РФ по предложению Совета Безопасности и с обязательным уведомлением Федерального Собрания. Также к полномочиям Президента относится определение срока действия таких мер и их отмена.

Обращаясь к вопросу о статусе принудительных мер, отметим, что они носят коллективный характер и основаны на решениях Совета Безопасности ООН. Целью их введения являются международные интересы, связанные с устранением мировых угроз, подавлением агрессии и иных международных правонарушений. Данные меры являются всеобще обязательными и действуют в течение периода, установленного актами Совбеза ООН.

Что касается второго федерального закона, то целью его принятия была защита интересов и безопасности Российской Федерации от недружественных действий США и иных иностранных государств, в том числе выражающихся во введении политических или экономических санкций в отношении нашей страны. Предусмотренные им меры противодействия применяются автономно, то есть не зависят от иных мер, целью которых является защита национальных интересов.

В качестве таких дополнительных мер воздействия на недружественную политику закон в ст. 2 предусматривает:

• 1)    отказ от участия в проектах международного сотрудничества как на уровне государства, так и на уровне юридических лиц с субъектами, находящимися под недружественными юрисдикциями, в отраслях, которые определяет своим решением Президент;

• 2)    эмбарго на импорт устанавливаемых Правительством РФ видов продукции и сырья, происходящих из недружественных стран или аффилированных с ними. Однако данный запрет не распространяется на продукцию, ввозимую для личного использования, а также категорию жизненно важных товаров, если в РФ отсутствуют их аналоги;

• 3)    аналогичный запрет на экспорт определенных Правительством РФ товаров, сырья с территории России гражданами и юрлицами, контролируемыми недружественными государствами;

• 4)    отказ от выполнения работ, оказания услуг со стороны организаций, находящихся под контролем недружественных стран, от участия в торгах, проводимых в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд;

• 5)    запрет на участие граждан и организаций из недружественных юрисдикций в приватизации российского государственного или муниципального имущества.

Конкретизирует положения указанных законов ряд подзаконных актов, например, Указ Президента РФ от 03.05.2022 № 252 (ред. от 22.12.2022) «О применении ответных специальных экономических мер в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организаций»1. Данный акт содержит указание для органов власти всех уровней, физических и юридических, исходить с момента принятия указа из ситуации применения к ряду иностранных субъектов из недружественных стран специальных экономических мер. А также указ предусматривает применение таких специальных мер, как запрет на совершение внешнеторговых сделок и финансовых операций с подсанкционными лицами и на экспорт продукции и сырья, если конечными потребителями являются субъекты из недружественных стран. Еще одним знаковым актом в данной сфере следует считать Указ Президента РФ от 05.08.2022 № 520 (ред. от 19.03.2024) «О применении специальных экономических мер в финансовой и топливно-энергетической сферах в связи с недружественными действиями некоторых иностранных государств и международных организа-ций»1. Как следует из названия, указ касается реализации специальных мер в двух сферах: финансовом и топливно-энергетическом секторах. В частности, он предусматривает запрет на совершение сделок с долями и акциями субъектов, входящих в список стратегических организаций, участников проекта «Сахалин-1», производителей оборудования и продукции в топливно-энергетической сфере, а также субъектов, осуществляющих разработку недр.

В действительности, необходимо отметить, что санкции не всегда могут работать только так, как этого ожидают страны-инициаторы. Выделяют несколько причин, почему они зачастую не работают. Во-первых, санкции имеют ограниченную полезность для достижения внешнеполитических целей, которые зависят от того, сможет ли страна-объект санкций принять соответствующие меры, чтобы противостоять санкциям. Во-вторых, некоторые санкции в принципе не приводят к реальным изменениям в поведении объекта, в то время как их основная, хотя и не заявленная цель, а именно демонстрация решимости, сигнал о неодобрении из-за рубежа или простое наказание, возможно, были полностью реализованы. В-третьих, санкции зачастую терпят неудачу из-за того, что страны-отправители имеют прямые интересы в своих отношениях со страной-получателем. Результатом такого конфликта интересов и является неэффективность вводимых ограничений. Взаимосвязь экономических интересов и интересов безопасности с режимом-объектом санкций усложняет разработку и принятие пакета санкций (Hufbauer et al., 2007: 159‒160).

Кроме того, когда говорят, что экономические санкции достигают политических целей, упускаются из виду так называемые непреднамеренные последствия санкций. Это упущение проблематично, поскольку даже если будут сделаны уступки, внутренние и глобальные издержки могут быть слишком высокими, чтобы считать конкретный эпизод санкций успешным. К таковым последствиям можно отнести снижение доступа населения к здравоохранению и, как следствие, рост смертности, ухудшение положения с гражданскими правами населения, рост криминализации. А все вместе это создает питательную среду как для транснационального, так и внутреннего терроризма (Altmann, Giersch, 2022).

В то же время страны, вводящие санкции, становятся заложниками введенных ими ограничений и также несут существенные экономические потери, лишаясь рынков сбыта или сырья. Их место занимают конкуренты из не поддержавших санкции государств.

А в целом следует отметить тот факт, что в последние десятилетия введение экономических санкций в политических целях стало весьма распространенным инструментом в стремлении руководства стран реализовать свои цели, не учитывая объективных обстоятельств, а самое главное, возможных последствий.